PALESTRA
PROFERIDA POR ANTONIO ROQUE CITADINI DURANTE O ENCONTRO COM
PREFEITOS, PRESIDENTES DE CÂMARAS MUNICIPAIS E VEREADORES
Sorocaba,
dia 04 de Setembro de 1998.
"Em
tempos de bonança econômica num simpósio de
prefeitos, vereadores, secretários, funcionários do
mais alto escalão das Prefeituras, a presença do
Presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
poderia representar um bom momento para se ressaltar a imperiosa
necessidade de observância às Instruções
emanadas da Corte Estadual de Contas, ou para se lembrar dos
princípios licitatórios básicos que devem estar
presente dos processos das compras públicas. Com isto,
estaríamos reforçando a necessidade de serem atendidas
as normas administrativas e legais, que se impõem para o
melhor cumprimento do exercício da gestão da coisa
pública.
Mas
os mares tempestuosos e sombrios da economia mundial que
atravessamos, com reflexos diretos nos orçamentos dos
municípios brasileiros, nos obrigam a propor uma reflexão
aos senhores prefeitos a respeito de outro tema, o do déficit
das contas públicas municipais, assunto que transcende os
aspectos formais do arcabouço jurídico institucional da
administração pública. Ao trazer à
discussão princípios essenciais ligados a esse
fenômeno, esperamos poder contribuir para a
conscientização
da sua importância, absolutamente crítica nos dias
atuais, na medida em que vem provocando um terrível
enfraquecimento do aparelho administrativo municipal, sem embargo das
mazelas que produz nas demais esferas governamentais.
Em
termos gerais, déficit público é a situação
em que os governos gastam mais do que arrecadam, num determinado
período de tempo ou exercício. Numa clássica
seqüência, de acordo com os economistas, os déficits
municipais tendem a ser compensados por auxílios estaduais,
que mais tarde serão cobertos por ajuda federal. Finalmente, o
processo acaba desembocando nas rotativas da Casa da Moeda, gerando
inflação e o conseqüente desarranjo do sistema
produtivo.
No
Estado de São Paulo, a receita de impostos alcança, em
média, três quartos da renda total dos municípios,
já se considerando as transferências constitucionais
(FPM, ICMS, IPVA, etc.), impostos arrecadados pela União e
pelos Estados e repassados aos municípios. Nas localidades
menores, de incipiente base econômica, o FPM (22,5% do IR mais
IPI) tem maior significado; nas unidades mais desenvolvidas, o ICMS
responde com mais intensidade. Isto se dá porque o princípio
redistributivo norteia o rateio do FPM (recursos tributários
para quem mais necessita), e o princípio compensatório,
o do ICMS (recursos tributários para quem os
gera).
Ultimamente,
temos observado que vem se acentuando a dependência dos
municípios aos Estados e à União, pois está
cada vez mais difícil de se ampliar a capacidade de
arrecadação.
As
diminuições da receita municipal relacionam-se com
diversos fatores, entre eles:
-
desaquecimento da economia nacional, o que encolhe os repasses de FPM
e ICMS;
-
evasão de unidades produtivas do município, com a
conseqüente perda do ICMS;
-
renovação, em julho/97, do FEF (Fundo de Estabilização
Fiscal), que retém pane das transferências federais;
-
efeitos da Lei Kandir, que retirou o ICMS (do qual 25% vão
para os Municípios) de certas exportações;
-
extinção do lVV (Imposto sobre Vendas a Varejo) de
combustíveis; e
-
funcionamento, em 01.01.98, do Fundo de Manutenção do
Ensino Fundamental, penalizando, financeiramente, prefeituras com
baixo atendimento de alunos do f° grau.
Já
as elevações da despesa referem-se a várias
circunstâncias, entre elas:
-
dívidas de curto prazo herdadas da Administração
anterior;
-
assunção de novos serviços públicos na
área social (saúde, assistência e educação,
principalmente);
.
desaparecimento da sobra inflacionária;
-
desemprego, o que eleva a demanda por serviços públicos;
e
.
custeio da aposentadoria de servidores que pouco contribuíram
para o sistema municipal de previdência (celetistas
transformados em estatutários).
As
questões acima colocadas quase que independem totalmente da
vontade política dos administradores e, por isso, são
chamadas causas primárias do déficit público.
Entretanto,
existem outras causas, denominadas secundárias, que traduzem a
má gestão dos dinheiros públicos e se apresentam
sob a forma de orçamentos municipais irrealistas,
superestimados ou com créditos adicionais sem fonte financeira
de cobertura.
O
bom agente político, o administrador competente, ao contrário,
muito pode fazer em favor do equilíbrio das contas públicas,
compensando, com vantagem, situações macroeconômicas
desfavoráveis.
Nesse
sentido, algumas providências que poderiam ser tomadas no
sentido da aplicação da receita municipal são:
-
IPTU - atualização do cadastro imobiliário e da
planta genérica de valores, assim como a revisão de
isenções;
-
ISS: utilização do regime de estimativa, fiscalização
mais efetiva, adoção de alíquotas diferenciadas
para os vários tipos de serviço, atualização
do cadastro imobiliário;
-
Taxas: revisão de valores, de modo a cobrir o real custo dos
serviços municipais;
-
Contribuição de Melhoria: instituição
deste especialmente para as faixas mais abastadas tributo
-
Dívida Ativa: intensificação da cobrança
amigável (através da anexação dos débitos
nas cartelas dos impostos lançados parcelamentos, descontos,
chamadas para negociação, etc.).
Por
outro lado, outras medidas deveriam ser executadas tendo em conta a
redução da despesa orçamentária.
Como:
-
realização de meticuloso planejamento de caixa, de modo
a evitar despesas adiáveis e os custosos empréstimos de
Antecipação da Receita Orçamentária
(ARO);
-
renegociação de contratos em andamento, de sorte a
reduzir preços e quantidades;
-
efetivação de rigorosas pesquisas prévias de
preços como forma de baratear licitações e
compras diretas e poupar o Município dos riscos de eventual
cartelização de fornecedores e empreiteiros;
-
remanejamento de pessoal, freando novas admissões;
-
revisão dos salários elevados, que podem estar
acumulando vantagens indevidas;
-
fixação de padrões de consumo de materiais, o
que evita desperdício.
O
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem procurado
qualificar o déficit público antes de emitir seus
pareceres no exame das contas públicas municipais, pois, se há
gastos que maculam irremediavelmente a gestão fazendária
do administrador público, certas despesas apresentam
resultados econômicos positivos, provocando a queda do passivo
(quitação de dívidas, por exemplo) ou aumento do
ativo (construção de escolas e unidades de saúde),
sem falar na correta aplicação dos 25% na Educação
e do respeito ao teto de 60% das receitas correntes com gastos de
pessoal.
No
contexto econômico atual, o fator mais perverso e
desestabilizador das contas públicas é a política
de juros praticada pelo governo. Na tentativa de corrigir o déficit,
muitos administradores públicos procuram o remédio nas
operações de antecipação de receitas, as
chamadas ARO'S, ou mesmo através de empréstimos
bancários emergenciais. Essas operações
financeiras, efetuadas sob juros elevadíssimos, inviabilizam a
amortização , pois não há fonte de
recursos que seja capaz de gerar aumentos reais de arrecadação
suficientes para o seu pagamento.
Cabe
lembrar que um dos graves fatores geradores do déficit, que
também está relacionado com a elevada taxa de juros, é
o pagamento de precatórios, corrigidos por índices que,
obedecendo a critérios da política econômica,
tornaram-se elevados.
Fazendo
o débito ficar muito distante de seus valores originais e
longe da possibilidade de serem liquidados, a partir dos recursos
destinados a esse fim na peça orçamentária.
A
procura pelo ajuste das contas municipais, portanto, e não o
endividamento financeiro, é o desafio e a saída técnica
e política do administrador municipal responsável. Esse
desafio ainda é maior quando se sabe que a recessão e o
desemprego estão desacelerando a economia e, como
conseqüência, aumentado a demanda por serviços
básicos, como o da saúde, por exemplo,. Nessa luta,
devem os municípios atentar para dois aspectos fundamentais,
na atual tendência de se transferir parte dos encargos
governamentais para a iniciativa privada.
O
primeiro deles é a questão da concessão dos
serviços públicos. Temos assistido a algumas
experiências mal sucedidas em que as condições de
transferência dos serviços públicos a
particulares, por questões políticas, acabam sofrendo
alterações em relação ao que foi
originalmente contratado, como redução de tarifas e
diminuição dos compromissos dos programas de expansão
originais dos serviços. A administração
municipal deve elaborar os contratos de concessão de forma a
garantir o atendimento das demandas dos serviços com qualidade
e preços vantajosos e cuidar para que esses contratos não
sejam rasgados no curto prazo em função de pressões
políticas. Com isso estará se defendendo de futuros e
insolúveis déficits.
Outro
aspecto diz respeito às parcerias realizadas com a iniciativa
privada no campo da cultura, lazer, educação e saúde.
Essas simbioses não nascem espontaneamente e requerem uma dose
significativa de proatividade, na busca e no convencimento dos
empresários, não só da necessidade de
compartilhar de projetos em que o Poder Público já teve
exauridos seus recursos, como na concretização
institucional do chamado terceiro setor, em que uma nova força
social de suporte e desenvolvimento aos menos favorecidos resultará,
no curto prazo, em benefícios individuais e coletivos, e na
redução da demanda de serviços prestados
exclusivamente pelo setor público, reduzindo-se, assim, por
esse caminho, o déficit das contas públicas.
Em
síntese, a adoção desses procedimentos tem-se
mostrado perfeitamente possível, permitindo às
administrações que os acolhem, alcançar bons
resultados, em benefício da sociedade."
*
ANTONIO ROQUE CITADINI É CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO