SEMINÁRIO NACIONAL


O CONTROLE INTERNO NO CONTEXTO DA MODERNIZAÇÃO DO ESTADO


INSTRUMENTOS DE CONTROLE NO SETOR PÚBLICO NO ESTADO DE SÃO PAULO


Antonio Roque Citadini


Palestra proferida no dia 08 de Outubro de 1998, no Seminário Nacional "O Controle Interno no Contexto da Modernização do Estado", promovido pela Coordenadoria Estadual de Controle Interno, da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo


I-
INTRODUÇÃO

II- BASE LEGAL DO CONTROLE INTERNO

III- CONTROLE PRIMÁRIO DO ADMINISTRADOR

IV- A LIBERDADE DE ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO

V- O CONTROLE INTERNO E AS EMPRESAS DE AUDITORIA

VI- DIFERENÇAS ENTRE CONTROLE INTERNO E CONTROLE EXTERNO

VII- O CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS E SUA AMPLA FISCALIZAÇÃO

VIII- CONCLUSÃO





I - INTRODUÇÃO


Agradecendo o honroso convite para participar deste SEMINÁRIO SOBRE CONTROLE INTERNO, aproveito a oportunidade para parabenizar o Senhor Secretário da Fazenda e o Senhor Coordenador da CECI (Coordenadoria Estadual de Controle Interno) pela excelente iniciativa em boa hora adotada. Nestes tempos de modernidade, em que muito se fala nas reformas do Estado, refletir sobre os Instrumentos de Controle no Setor Público mostra-se de muita valia.


O Controle Interno integra o conjunto destes instrumentos e realiza tarefa de suma importância para o Administrador, pois se assemelha a uma fotografia que lhe permite conhecer o estado em que se encontra o órgão que dirige - seja ele maior ou menor - com a vantagem de possibilitar-lhe empreender ações que visem a corrigir eventuais práticas e também dar novos rumos à sua gestão, evitando, assim, a repetição ou continuidade de falhas indesejáveis.


Quando bem exercido, com seus mecanismos de ação compreendendo a boa aplicação das técnicas apropriadas, precedido de adequado planejamento, o sistema de Controle Interno mostra-se fator de grande contribuição para que o Controle Externo, constitucionalmente atribuído ao Tribunal de Contas, possa ser levado a efeito com maior profundidade, revelando-se, assim, de grande utilidade para a Administração e para toda a Sociedade.


Participar, portanto, de um SEMINÁRIO SOBRE CONTROLE INTERNO e ter a oportunidade de debater com especialistas que efetivamente exercem funções de responsabilidade na Administração Pública de nosso Estado, é tarefa que me traz muito regozijo e a certeza de que serão obtidos resultados finais compensadores para todos.


Por certo será oportunidade de aprendizado não só para os que aqui comparecem como participantes, mas, ganharão também os debatedores que poderão conhecer opiniões e pontos de vista novos nas discussões que serão travadas neste Seminário. Haverá, portanto, proveito para todos com resultados benéficos para a Administração Pública de nosso Estado.


Entendendo que os objetivos desse Encontro serão melhor alcançados se os aspectos práticos tiverem predominância, pretendo não discorrer sobre os fundamentos teóricos das técnicas de controle, preferindo abordar alguns aspectos de inter-relacionamento entre os sistemas Interno e Externo, este exercido pelo Tribunal de Contas do Estado, órgão do qual sou membro, como Conselheiro, e neste ano de 1998 tenho a honra de exercer sua Presidência.


II - BASE LEGAL DO CONTROLE INTERNO


É importante lembrar que o sistema de Controle Interno tem previsão constitucional, contida no artigo 74 da Constituição Federal de 1988, que assim dispõe:


"Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária."


No âmbito estadual, a Constituição, de 1989, prevê, em seu artigo 35 e incisos, da mesma forma que a Federal, acrescentando, ainda, como inciso III:


"III - exercer o controle sobre o deferimento de vantagens e a forma de calcular qualquer parcela integrante da remuneração, vencimento ou salário de seus membros ou servidores;"


No parágrafo 1º do referido artigo 35, o constituinte estadual resolveu acrescentar, também como dever do órgão do controle interno, o de dar ciência ao Tribunal de Contas de qualquer ofensa aos princípios do art. 37 da Constituição Federal.


A Lei Complementar nº 709, de 14 de janeiro de 1993 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado - em alguns artigos trata do controle interno, impondo-lhe alguns deveres:

- no Parágrafo único do artigo 15 estabelece a responsabilidade solidária dos responsáveis pelo controle interno.

- no artigo 26, autoriza o Tribunal de Contas, em sua fiscalização, utilizar-se dos elementos apurados pelo controle interno;

- no Parágrafo único do artigo 38, atribui ao controle interno o dever de certificar a regularidade dos processos de tomadas de contas, antes do pronunciamento requerido das autoridades administrativas, precedendo ao julgamento do Tribunal de Contas.


Como visto, a previsão constitucional e legal de sua existência e dos deveres que lhe são atribuídos, demonstra, com suficiência, a importância do sistema de controle interno.


III - CONTROLE PRIMÁRIO DO ADMINISTRADOR


Em meu livro, no qual abordei o Controle Externo da Administração Pública, tive oportunidade de afirmar em um Capítulo especialmente dedicado ao CONTROLE INTERNO, que a Administração Pública, em sua atuação rotineira executa um imenso número de atos de despesas e receitas em todos os seus órgãos, de forma que sempre será impossível ter uma verificação imediata, ou seja concomitante à realização do ato.


O Controle Interno é, assim, um controle primário, executado de várias formas, sendo substancialmente diferente do controle externo. É atividade exercida por órgão que se situa dentro da Administração e subordina-se ao executor do próprio ato examinado. Não está fora da Administração (como é o caso do controle externo exercido pelo Tribunal de Contas); ao contrário, é parte integrante do corpo da Administração.


Afirmei também - e é um fato inconteste - que nos países onde o controle interno se encontra adequadamente estruturado, observa-se que o controle externo pode funcionar com maior grau de eficiência. E apresento ali - ano de 1995 - uma crítica aos dirigentes de nosso País, pois, apesar da previsão constitucional, como já afirmado, não deram ao controle interno o tratamento necessário ao seu eficaz funcionamento.


Assim, é gratificante observar que hoje, estando em 1998, passados três anos, o sistema de Controle Interno do Poder Executivo, em São Paulo, foi reestruturado e elevado, pelo Decreto nº 41.312, a nível de Coordenadoria, portanto, como órgão integrante do primeiro escalão da Secretaria da Fazenda, corretamente no primeiro plano da estrutura organizacional, subordinado diretamente ao Senhor Secretário. E como se observa do decreto de sua criação, tal fato ocorreu sem prejuízo de continuarem em funcionamento os serviços de controle interno dos diversos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta do Estado, os quais presume-se recebam orientação técnica e tenham suas atividades acompanhadas pela Coordenadoria - CECI.


Espera-se que num futuro próximo o sistema de Controle Interno dos demais Poderes também tenha adequada estrutura organizacional para que isto permita um eficaz acompanhamento dos atos da administração, com resultados para toda a Administração Pública do nosso Estado e, por conseqüência, para a sociedade em geral.


IV - A LIBERDADE DE ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO


O resultado da atuação do Controle Interno tem estreita ligação com o grau de liberdade que lhe seja dado ter junto aos diversos órgãos da Administração fiscalizada.


Já tive oportunidade de afirmar, em meu livro antes citado, que a Administração deverá garantir um espaço mínimo de liberdade de trabalho para o auditor ou controlador interno, sem o que sua atividade será de pouquíssima utilidade, pois, se não houver um espaço mínimo para emitir suas opiniões ou pareceres - contra ou a favor - sobre o ato do administrador, pouco resultado se terá de sua atuação. Como ali afirmo, esta seja talvez uma difícil questão a ser resolvida, para que se garanta eficácia à ação do sistema de controle interno.


Importante considerar, também, que o Controle Interno, na maioria das vezes, restringe-se ao controle orçamentário e legal, revelando-se comumente uma verificação com caráter preventivo e opinativo, razão pela qual caberá ao Administrador assumir os riscos de sua decisão, respaldado ou não na opinião dos responsáveis pelo sistema do controle interno.


Como parte do sistema geral de controle interno, abrangendo todos os Poderes - Legislativo, Executivo e Judiciário, incluindo o Ministério Público, demais entes da administração direta, indireta e fundacional do Estado, e o próprio Tribunal de Contas - temos, no Estado de São Paulo, a Procuradoria da Fazenda, que tem, legal e regimentalmente, assento junto ao Tribunal de Contas e se manifesta em todos os processos de origem estadual. Sendo um órgão vinculado à Procuradoria Geral do Estado e não a alguma Secretaria de Estado, tal fato é reconhecidamente positivo para que os procuradores tenham maior espaço de liberdade, o que lhes permite até divergir - sem preocupações de retaliação por parte do administrador do ato analisado.


Em alguns países, como na Alemanha, por exemplo, a nomeação e exoneração dos responsáveis pelo sistema de controle interno, dependem de aprovação do Tribunal de Contas. Esta é uma prática interessante que tem a vantagem de tornar complexos os respectivos atos administrativos, dando ao ocupante do cargo maior tranqüilidade para exercê-lo, na medida em que sua permanência não está adstrita à vontade de uma só pessoa e sim a um colegiado.


V - O CONTROLE INTERNO E AS EMPRESAS DE AUDITORIA


O sistema de controle interno em muitos países é executado por empresas de auditoria. Isto já não ocorre com o controle externo, rigorosamente exercido, sem qualquer exceção, por um órgão público (Tribunal de Contas ou Controladoria), ainda que se deva registrar a existência de diferentes formas de atuação.


Cabe lembrar que no Brasil, por força de legislação especial, há obrigatoriedade da contratação de empresas de auditoria externa, independentes, para auditarem os balanços e demonstrativos de algumas atividades, como bancárias, de seguros, e das empresas de capital aberto. Em virtude de disposição legal ocorre, portanto, a contratação, pelo Estado, de empresas especializadas para atuarem naquelas empresas em que há participação estatal no capital social e que executam aquelas atividades. Esta previsão legal, na verdade, tem por objetivo dar proteção ao acionista minoritário. Como se pode ver esta exigência não guarda preocupação com os gastos públicos.


VI - DIFERENÇAS ENTRE O CONTROLE INTERNO E O CONTROLE

EXTERNO


Embora as atividades desempenhadas por ambos os sistemas guardem alguma similaridade, mostra-se necessário e oportuno registrar suas diferenças, uma vez que não se confundem.


Como já visto, há previsão constitucional para os dois sistemas, ficando claro, no entanto, que o sistema de Controle Interno faz parte da Administração, subordina-se ao Administrador, tendo por função acompanhar a execução dos atos, indicando, em caráter opinativo, preventiva ou corretivamente, ações a serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação.


Já o Controle Externo é exercido por órgão autônomo, independente da Administração, não participando, portanto, dos atos por ela praticados, cabendo-lhe, entre as funções reservadas pela Constituição, exercer a da fiscalização.


No exercício de sua fiscalização impõe-se-lhe o dever de verificar se os atos praticados pela Administração o foram na conformidade da lei, e esta verificação deve ser feita de forma abrangente, envolvendo os aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais.


Diferença que também se ressalta diz respeito ao resultado do trabalho de cada sistema. Enquanto o sistema de Controle Interno tem caráter opinativo, não obrigatório para a Administração, que pode ou não atender à proposta que lhe seja feita para alterar o modo ou forma de praticar determinado ato, - sem dúvida que ao não atender estará o Administrador assumindo o risco de sua decisão - no caso do Controle Externo, tem o Tribunal de Contas poderes para determinar correções que obrigam a Administração.


Pode o Tribunal de Contas determinar a correção de Editais de licitação, a suspensão de licitações, inclusive em caráter liminar, e até a sustação de contratos irregulares. A sanção pode alcançar também o licitante. Por disposição contida no artigo 108 da Lei Complementar nº 709/93, o Tribunal pode declarar inidôneo pelo prazo de até 5 anos, licitante que tenha fraudado licitação ou contratação, utilizando-se de meios ardilosos e com intuito de obter vantagem ilícita para si ou para outrem.


O descumprimento de suas decisões pode ensejar aplicação de sanções, como multas ou, dependendo da gravidade, até a decretação de penhora de bens e inelegibilidade do responsável. Desnecessário afirmar que em todos os atos processuais fica assegurado o direito de ampla defesa aos envolvidos, não havendo, portanto, decisões que surpreendam os fiscalizados.


VII - O CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS E SUA AMPLA FISCALIZAÇÃO


Considero oportuno, num Seminário como este, trazer algumas informações pouco mais detalhadas sobre o "modus operandi" do Tribunal de Contas, lembrando, também aos participantes quanto à jurisdição do Tribunal.


1. A Jurisdição do Tribunal de Contas

A jurisdição do Tribunal de Contas se estende a todos os órgãos da administração direta, indireta, autárquica e fundacional, compreendendo os três níveis de Governo: federal, estadual e municipal. O Tribunal de Contas da União (TCU) fiscaliza os órgãos e entidades federais, e aos Tribunais Estaduais (TCE) compete fiscalizar todos os organismos estaduais e municipais, exceção feita apenas aos Municípios que em 1988, possuíam Tribunal próprio, uma vez que a Constituição de 1988, garantiu a existência dos que haviam sido criados anteriormente, proibindo os demais Municípios de os instituírem.


Possui o Tribunal de Contas amplo leque de atribuições, mas, com o intuito de ser didático, procurarei transmitir apenas uma síntese das informações que considero básicas e que pode ser assim resumida:


a. Parecer anual sobre as contas do Governo estadual e Prefeituras


Para que as contas gerais do exercício - tanto a nível de Prefeituras, como de Governo do Estado - possam ser julgadas pelo Legislativo (Câmara e Assembléia), exige a Constituição prévio Parecer emitido pelo Tribunal de Contas.

Trata-se, portanto, de um importante papel exercido pelo Tribunal de Contas, cabendo ressaltar que, só poderá ser contrariado pelo Legislativo, com a votação de 2/3 dos parlamentares.


b. Julgar contas de cada Unidade Gestora, Empresas e Sociedades de Economia Mista, Fundações, e responsáveis por bens e valores (a nível estadual e municipal)


Trata-se, neste caso, de julgamento, não de parecer. Um julgamento de irregularidade implicará em conseqüências para o responsável, entre as quais, se tem a previsão de inelegibilidade prevista na Lei Complementar nº 64, de 16 de maio de 1990, que em seu artigo 1º (alínea g, do inciso I) passou a prever a inelegibilidade para o período de 5 (cinco) anos contados a partir da decisão, no caso de rejeição das contas.


Devem ser consideradas, doravante, as novas entidades criadas recentemente como parte da reforma do Estado, quais sejam: as Organizações Sociais, as Agências Executivas e as Agências Reguladoras.


c. Registro dos atos de admissão, aposentadorias e reformas


O registro de uma admissão, ou de uma aposentadoria implica em ter o Tribunal apreciado a legalidade do ato praticado pelo órgão.


d. Julgar aplicação de Auxílios, Subvenções, Contribuições e outros recursos.


Ao proferir julgamento sobre a aplicação de uma verba - via de regra concedida para uma entidade privada por um órgão público - se houver decisão de irregularidade o órgão recebedor ficará impedido de receber novas verbas do Poder Público, e o responsável pela prática irregular poderá vir a sofrer sanções.


e. Julgar as Licitações e Contratos

Este item das Licitações e Contratos merece um pouco mais de detalhe para que se possa deixar claro como ocorre o trâmite processual no Tribunal de Contas.


2. A FISCALIZAÇÃO E JULGAMENTO DAS LICITAÇÕES E DOS CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


Todos os contratos da Administração Pública - da Administração direta, indireta e fundacional - no caso do Estado de São Paulo, são julgados pelo Tribunal de Contas do Estado. Não há, no entanto, o mesmo critério em todos os demais Tribunais de Contas Estaduais.


a. Contratos de maior valor - fiscalização e julgamento


A fiscalização tem características diferentes, exigidas em função do grande número de contratos celebrados pela Administração, razão pela qual, levando-se em conta a impossibilidade de se fiscalizar todos os contratos individualizadamente, o Tribunal decidiu que os órgãos fiscalizados devem enviar ao Tribunal todos os contratos precedidos de Tomada de Preços - hoje em valor acima de R$ 650.000,00 - e os celebrados por dispensa ou inexigibilidade de licitação.

Ao serem recebidos no Tribunal, tais contratos são autuados em processo próprio e têm instrução processual pelos órgãos de fiscalização, iniciando-se por um Agente da Fiscalização, sua Chefia e Diretoria, - cargos de nível superior, preenchidos, no nível inicial, por concurso público.


A razão de o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo fiscalizar individualmente os contratos, deve-

se ao fato de representarem o maior volume de recursos orçamentários consumido da Administração, o que é muito relevante, principalmente considerados em relação aos valores destinados aos auxílios e subvenções.


Tais órgãos de instrução apresentam relatório circunstanciado, apontando, com toda a liberdade, se os atos da licitação e da contratação foram praticados pela Administração com o cumprimento ou não da legislação. As falhas devem ser sempre registradas, indicando o dispositivo legal descumprido, havendo casos de o relatório ser enriquecido com a posição doutrinária e jurisprudencial sobre o assunto. Abordam, também, se foram obedecidos os princípios que regem a licitação - impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade, vinculação ao instrumento convocatório, e demais que sejam correlatos.

É, portanto, o Relatório de Auditoria, a primeira manifestação técnica existente no processo sobre a licitação e o contrato.


Há casos que pela complexidade ou especialidade do objeto, exigem manifestações de outros órgãos técnicos, como a Assessoria Jurídica, a de Engenharia, de Economia para o perfeito esclarecimento dos fatos.

Importante lembrar que, em se tratando de órgãos da administração estadual, direta ou indireta, sempre se pronunciará a Procuradoria da Fazenda, que é o órgão do Governo estadual com assento junto ao Tribunal, cabendo-lhe opinar pela regularidade ou não dos atos praticados pela Administração.


Nesta fase da instrução, os autos irão conclusos ao Conselheiro que tenha sido designado Relator do processo - por distribuição aleatória e eqüitativa - a quem caberá o julgamento, nos casos em que o Regimento Interno lhe atribua competência singular ou quando for competência de Câmara relatar o processo, submetendo seu voto de julgamento aos demais Conselheiros da Câmara à qual pertença.

Antes, porém, do julgamento, o Conselheiro Relator publica no Diário Oficial o prazo que concede para a

direção do órgão fiscalizado apresentar suas justificativas ou regularizar os atos impugnados, abrindo-se, também, a oportunidade para todos os envolvidos, - ordenador da despesa, membros da comissão de licitação e as empresas privadas contratadas - tomarem conhecimento da instrução processual e, eventualmente, apresentarem também suas justificativas.


Oportuno ressaltar que o Tribunal de Contas, por decisão adotada em sede de agravo interposto por uma empresa privada, (TC 47596/90) decidiu assegurar o direito constitucional de ampla defesa aos terceiros interessados, uma vez que, as decisões proferidas podem alcançar-lhes, tanto juridicamente, como também, no aspecto econômico.

Cabe, ainda, lembrar que por disposição contida no artigo 108 da Lei Complementar nº 709/93, o Tribunal poderá declarar inidôneo pelo prazo de até 5 anos, impedindo de contratar com a Administração Pública, licitante que tenha fraudado licitação ou contratação, utilizando-se de meios ardilosos e com intuito de alcançar vantagem ilícita para si ou para outrem.


Findo o prazo fixado, os autos retornam à instrução para a apreciação das justificativas e documentos apresentados pelas partes interessadas, podendo haver novas diligências, sendo possível a fixação de novo prazo, para a completa elucidação dos fatos contidos na instrução, e, em casos especiais, até vistoria ou exame "in loco", pela área de Engenharia ou pela auditoria.

Concluída, assim, finalmente, a instrução, com todas as respostas aos questionamentos levantados pela auditoria e assessorias técnicas, o processo estará pronto para o julgamento, que, como afirmado, será de competência do Conselheiro ou da Câmara à qual pertença o Relator.


Oportuno salientar que se o julgamento for de ilegalidade, poderá haver, ainda, aplicação de multa pecuniária ao responsável, além de remessa de cópia à Assembléia Legislativa ou Câmara Municipal (conforme se trate de órgão estadual ou municipal), e

ao Ministério Público, se entender o julgador ou o Tribunal ter ocorrido indícios de práticas criminosas.


Em casos de maior gravidade, pode também o Tribunal decretar a inabilitação do responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, por período de até 8 anos, havendo, também, a previsão legal de medidas para o arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito (artigos 106 e 107 da Lei Orgânica, LC 709/93).

Do julgamento - singular ou colegiado - podem os interessados apresentar recursos - Pedido de Reconsideração, Recurso Ordinário, e até Ação de Rescisão - de acordo com as normas e critérios prescritos na legislação e no Regimento Interno.


b. Contratos de menor valor - fiscalização por amostragem


Os contratos de valores inferiores (hoje abaixo de R$ 650.000,00), sofrem a fiscalização no momento em que a equipe de auditores (Agentes da Fiscalização), comparecem no órgão para fazer a auditoria anual de todos os atos de gestão. Pelo método da amostragem são escolhidos alguns contratos para análise; encontrando irregularidades, os auditores os requisitam para formar processo a ser instruído no Tribunal, nos moldes descritos para os de valores superiores.

 

 

3. SUSTAÇÃO DE CONTRATOS


Tem o Tribunal de Contas competência para determinar a sustação de contratos, nos casos em que, detectada a prática de ilegalidade, tenha sido fixado prazo ao órgão e este não tenha adotado providências para a regularização (artigo 2º, inciso XIV da LC nº 709/93).

Decidida a sustação, o Tribunal comunica à Assembléia Legislativa ou à Câmara Municipal competente, conforme se trate de órgão, entidade ou empresa pertencente ao Estado ou a Município. A Constituição prevê que se a Assembléia Legislativa ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias não efetivar as medidas apropriadas, o Tribunal decidirá a respeito, ou seja, retorna a competência para o Tribunal de Contas.

Esta comunicação ao Poder Legislativo o Tribunal também faz, nos casos de julgamento de ilegalidade de contratos e quando verifica qualquer irregularidade nas contas ou na gestão pública, encaminhando cópia dos documentos.

De interesse lembrar que cabe ao Ministério Público, nos termos do artigo 103, inciso XII da Lei Complementar nº 734/93 (LOMP), o ingresso em Juízo, de ofício, para a responsabilização dos que tiverem sido condenados pelo Tribunal de Contas. Para possibilitar o exercício desta atribuição o Tribunal de Contas sempre remete àquele órgão cópia dos processos em que apura irregularidades.


4. EXECUÇÃO CONTRATUAL - Demonstração das Despesas


O julgamento final de ilegalidade de uma licitação ou da contratação importa na irregularidade da despesa, que não pode, portanto, ser suportada pelo Poder Público, cabendo à Administração obter dos responsáveis o ressarcimento aos cofres do erário.

Por força da atual Lei de Licitações (a Lei nº 8.666/93, com as alterações das Leis nº 8.883.94 e 9.648/98), os órgãos fiscalizados devem demonstrar ao Tribunal de Contas a regularidade da execução contratual. Disto decorre a possibilidade de existir uma licitação e contratação julgadas regulares, e posteriormente decretar o Tribunal a ilegalidade de toda ou parte da despesa decorrente, se, no exame da documentação comprobatória da execução, detectar-se irregularidades. Inadmissível, por exemplo, que uma obra, com pagamentos previstos em função das medições, seja paga sem guardar estreito vínculo com o cronograma de realização. A licitação e a contratação podem ter sido regulares, mas a despesa, nestas condições não o será.


5. EXAME PRÉVIO DE EDITAL

Há um outro ponto de importância a ser esclarecido e que é fruto da lei de licitações em vigor, quando de forma inovadora e com vistas a assegurar o amplo direito de petição, corretamente admitiu a possibilidade de todo licitante, ou pessoa física ou jurídica, que observe irregularidade em algum item do edital representar ao Tribunal de Contas, contra o que entender de ilegal ou irregular, podendo até pleitear a suspensão do procedimento licitatório. Desde que formule sua petição apresentando indícios de irregularidades no edital o Tribunal poderá, até o dia anterior à data prevista para a abertura dos envelopes, requisitá-lo, com outros elementos completos, para proceder ao seu exame prévio. Nesta hipótese, o Tribunal, à vista dos elementos processuais poderá determinar a suspensão do procedimento licitatório, até que decida o processo, concluindo por determinar retificação nos itens em que houver irregularidade ou, em não havendo, cancelar a suspensão, podendo o Órgão continuar o normal procedimento.

Esta inovação legal implicou numa mudança do modelo de julgamento do Tribunal, que, via de regra, só julga posteriormente. Neste caso, como o próprio nome indica, o exame é prévio.


6. OBEDIÊNCIA À ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTOS

A atual Lei de Licitações - nº 8.666/93 - trouxe uma norma obrigando que os pagamentos sejam feitos obedecendo à ordem cronológica de exigibilidade das obrigações. A norma legal não é tão clara, trazendo aos administradores públicos muitas dúvidas para seu efetivo cumprimento. Diz o artigo 5º que cada Unidade da Administração deverá "no pagamento das obrigações ..., obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada."

Ainda assim, de grande alcance se mostra a previsão legal, por permitir aos credores de menor porte uma segurança quanto ao seu direito, uma vez que em tese podem acompanhar as ações da administração, questionando eventual situação de descumprimento da ordem cronológica, que só pode ocorrer havendo interesse público. Nessa hipótese, exige a lei que o Administrador publique as razões que o levaram a quebrar a ordem de vencimento, o que é instrumento que objetiva dar ciência a todos os credores das razões de interesse público que estão sendo atendidas pelo Poder Público.

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, desde outubro de 1995 disciplinou o assunto, exigindo que os órgãos fiscalizados apresentem, mensalmente, a relação dos pagamentos efetuados, indicando os feitos fora da ordem e com as justificativas publicadas.



VIII - CONCLUSÃO


Espero ter ressaltado aos senhores a grande importância que têm os Instrumentos de Controle do Setor Público, entre os quais se destacam o sistema de Controle Interno - com previsão constitucional de existência obrigatória em todos os Poderes - e o de Controle Externo, este exercido, de forma autônoma, pelo Tribunal de Contas.



O Controle Interno, como visto, é instrumento de valia não só para o Controle Externo que pode se utilizar de seus trabalhos para corroborar sua fiscalização, mas, também, utilíssimo para a Administração, que pode servir-se do órgão incumbido dessa atribuição para orientar todas as dependências de sua estrutura organizacional - evitando, assim, ocorrência de práticas irregulares. Faz parte das tarefas do Controle Interno, a emissão, para seu uso e da Administração, de relatórios gerenciais de acompanhamento das atividades de diversas áreas, os quais servem para detectar e permitir adoção de correções de distorções ou desvios que pudessem gerar irregularidades.



Como afirmei inicialmente, quando bem exercido, com seus mecanismos de ação compreendendo a boa aplicação das técnicas apropriadas, precedido de adequado planejamento, o sistema de Controle Interno revela-se de grande valia para a Administração, além de mostrar-se fator de grande contribuição para o Controle Externo e por fim, para toda a sociedade.



Reafirmo, mais uma vez, as congratulações ao Senhor Secretário da Fazenda, Dr. Yoshiaki Nakano, e ao Coordenador do Controle Interno, Dr. Walter Soboll, pela iniciativa de realizar este SEMINÁRIO.



Muito obrigado a todos.


ANTONIO ROQUE CITADINI


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