O TRIBUNAL DE CONTAS E O PAPEL DOS MUNICÍPIOS


(Exposição do Presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, Conselheiro Antonio Roque Citadini, no Encontro de Prefeitos, organizado pela Unidade Regional de São José dos Campos - 16.10.98).


'"...Convém levantar entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, (...) que (...) seja não só o vigia como a mão forte (...) obstando a perpetuação das infrações orçamentárias ..." (Ruy Barbosa, Exposição de Motivos do decreto nº 966 A, de 7/11/1890, a respeito da criação do Tribunal de Contas.)



O papel dos tribunais de contas do país sempre esteve voltado para a fiscalização dos atos administrativos, seguindo os princípios básicos que nortearam sua criação, contidos na Exposição de Motivos do decreto que deu origem à nossa primeira Corte de Contas, segundo Ruy Barbosa: órgão mediador independente na vigilância permanente das infrações orçamentárias.

As Constituições do Brasil, desde a de 1891, trataram do Tribunal de Contas, tendo a de 1946 disposto sobre competências básicas que subsistem até hoje (acompanhar e fiscalizar a execução do orçamento; julgar as contas dos responsáveis, a legalidade dos contratos, aposentadorias, dar parecer prévio sobre as contas do Presidente da República, prestadas ao Congresso Nacional, ao qual sempre competiu julgar essas contas), ao lado de novas e importantes atribuições.

Com a Constituição de 1967 instituíram-se os sistemas de controle externo e interno, dispondo o artigo 70 que "a fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, instituído por lei".

O sistema se repetia no âmbito dos Estados-membros, e, mais tarde, com a redação dada à Constituição de 1967, pela Emenda Constituição nº 1, de 1969, também para os Municípios.

A Constituição, de 1988, que segue na esteira da anterior, introduz importantes inovações, visando o aperfeiçoamento da fiscalização exercida por meio do controle externo.

Realmente, passou-se da "fiscalização financeira e orçamentária", restrita ao exame da legalidade dos atos de índole financeira da Administração Pública, para a "fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União, e entidades das respectivas administrações direta e indireta", abrangendo, agora, os aspectos atinentes à "legitimidade e economicidade", compreendendo a aplicação de subvenções e renúncia de receitas, fiscalização essa exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder (art. 70).

Assim, a fiscalização no âmbito municipal, abrange os campos contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial, dos órgãos e entidades da Administração direta e indireta, efetuando-se sob os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade, sem perder de vista que, na forma original do artigo 37 da Constituição, "a administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade", tendo sido acrescentado o princípio da "eficiência", pela nova redação do "caput" do artigo 37, dada pela recente Emenda Constitucional nº 19, de 4.6.98, o que obrigará os municípios a otimizarem a relação "custo/benefício" e o Tribunal de Contas a ser mais rigoroso, ainda, na apreciação das contas e dos atos administrativos.

Mas deve ser observado - embora já assimilado pelos nossos Municípios, que, a partir de rr. decisões judiciais, do E. Superior Tribunal Eleitoral e do E. Supremo Tribunal Federal, operou-se uma dicotomia de julgamento quanto às contas anuais municipais, o que nosso Tribunal veio a disciplinar por meio das Instruções nº 2/97, de forma que a partir das Contas do exercício de 1997:

    1. o Tribunal de Contas do Estado emitirá parecer prévio sobre as Contas Anuais do Prefeito, que continuarão a ser julgadas pela Câmara Municipal, e

    2. caberá ao Tribunal de Contas do Estado julgar as Contas Anuais da Mesa das Câmaras Municipais.

O resultado final da ação exercida pelos tribunais deve ser a adequação e a modernização da Administração Pública e é nesse sentido que temos nos esforçado dentro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, procurando não só apontar os erros, mas também sinalizar aos administradores públicos a forma de corrigir os atos indevidos.

Por isso, ao ensejo de participar desse encontro, gostaríamos de ressaltar, dentro do contexto dos papéis importantes desempenhados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, como a emissão do parecer prévio sobre as contas anuais do Poder Executivo dos Municípios, bem como o julgamento das Contas das Mesas do Legislativo Municipal a verificação das contratações de obras, serviços e de pessoal, alguns pontos que adquiriram suma importância em face do momento difícil que atravessamos.

O primeiro destaque diz respeito à EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA, e é este o importante item verificado pelos nossos auditores, no instante em que a ação do Tribunal se materializa, de forma descentralizada, atingindo os mais distantes pontos de nosso Estado.

Podemos afirmar que nos sentimos felizes contribuindo para que os administradores adotem a postura devida no sentido de manter o equilíbrio entre RECEITA e DESPESA. Empenhamo-nos, assim, para modernizar e melhorar os mecanismos geradores da primeira para adequação da última. Isso pode ser feito da seguinte forma:

No tocante ao aumento da RECEITA:

 

Quanto à redução da DESPESA:

Gostaria de mencionar que o Tribunal tem refutado as contas cujo déficit é alto o que não implica ato de má vontade, pois ao apontarmos esse desequilíbrio levamos em conta o esforço e as providências concretas adotadas para que a situação seja revertida, o que contribui para a emissão do parecer final das contas.

É relevante também o aspecto sobre DESPESAS COM A EDUCAÇÃO. Desde a Lei Calmon, esta Corte procura atuar como instrumento de vigilância das despesas com a Educação, buscando assegurar a qualidade do ensino e a melhor utilização dos recursos para esse fim.

As alterações na legislação, introduzidas pela Emenda Constitucional 14, de 1996, da Lei nº 9.424/96, trouxeram novas regras para as despesas com o ensino, tanto em nível estadual como municipal.

Atento às citadas modificações, o Tribunal, em Sessão Plenária de 2 de julho deste ano, deliberou considerar como válidas para os exercícios de 1996 e 1997 aquelas regras até então vigentes, e em dezembro de 1997 editou as Instruções nº 1/97 estabelecendo novas normas para o cumprimento da legislação, e que estão sendo acompanhadas "pari passu" nas auditorias efetuadas.

Outros temas, que se tornam muito relevantes, são os que tratam das LICITAÇÕES, GASTOS COM PESSOAL e PREVIDÊNCIA MUNICIPAL.

Ressalte-se que o fiel cumprimento da Lei das Licitações só faz melhorar o resultado final das contratações, na medida em que assegura a observância aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, e, a partir da Emenda nº 19/98, o da eficiência.

Quanto aos gastos com pessoal, os Municípios - agora mais do que antes -, deverão conter-se estritamente dentro dos limites constitucionais e legais.

Como se sabe, a Constituição de 1988 instituiu o limite provisório de 65% do valor da receita corrente para os gastos com pessoal para a União, Estados e municípios. Posteriormente, a Lei Complementar nº 82, de 27.3.95 ("Lei Camata") estabeleceu o limite de 60% e concedeu, para o ente público que em 1995 tivesse superado esse limite, a faculdade de promover redução nas despesas com o funcionalismo, à razão de um terço por ano, de modo a adequar-se ao limite em 1998. Mas se, por exemplo, um município embora dentro do limite em 1995, ultrapassou-o no ano seguinte, não poderá gozar da redução trienal, que ainda valeria para o corrente exercício.

Considere-se, ademais, que a partir do corrente ano com a operação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, haverá retenção de 15% de diversos impostos, o que levará à diminuição do universo da receita corrente - base de cálculo para o limite da Lei Camata. Em outras palavras, municípios que já gastam além desse limite terão ainda menos recursos para pagar a mesma folha, e ainda assim se não aumentarem os seus quadros funcionais ou não concederem reajustamento salarial. Aliás, pela lei Camata não poderão fazer quaisquer revisões, reajustes ou adequações de remuneração que impliquem aumento de despesas (§ 3º do art. 1º).

Também os subsídios dos Prefeitos e Vereadores integram o rol das despesas consideradas como de pessoal, sendo empenhados na mesma dotação orçamentária, a despeito de não serem funcionários públicos, em sentido estrito mas agentes políticos.

A inobservância dos limites estabelecidos na Lei Camata é motivo suficiente para emissão de parecer prévio desfavorável à aprovação das Contas Municipais, por parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

Quanto à Previdência Municipal, deve-se atentar para a necessidade de ser assegurada a saúde econômico-financeira das instituições ou fundos criados para esse fim, principalmente no que tange à garantia dos direitos futuros dos filiados aos órgãos previdenciários, que se dá com o completo e atual recebimento dos valores poupados pelos servidores, assim como sua efetiva destinação para esse fim.

Neste importante encontro, devo mencionar que o Tribunal de Contas do Estado, no exercício de suas atribuições legais, nos últimos anos, vem observando uma progressiva deterioração da saúde financeira de nossas comunidades como um todo, com a verificação periódica de alguns indicadores básicos. São preocupantes os resultados decorrentes desse acompanhamento, que tem mostrado o desequilíbrio das peças orçamentárias, que em momento de estabilidade econômica não deveriam apontar para esses resultados.

A fragilidade institucional dos municípios decorre essencialmente do modelo centralizador adotado pelo Brasil, Agrava essa questão o fato de que os municípios, de um modo geral, revelam com o passar dos anos, um certo conformismo com relação a essa dependência, perdendo a criatividade e a vitalidade para conquistar maior espaço institucional.

Por essa razão, gostaríamos de salientar neste instante que fazemos sinceros votos de que nesse período em que se encaminha a Reforma Tributária para a discussão no Congresso Nacional, possam os municípios conquistar maior independência orçamentária, adotando uma postura mais austera perante os gastos públicos, eliminando-se as operações de ARO, reduzindo-se os desperdícios e adequando-se as despesas com pessoal à racionalização dos serviços prestados.

É importante, que na Reforma Tributária, que se pretende aprovar, seja estabelecido um razoável patamar de arrecadação própria para que Estados e Municípios possam ter acesso a fundos federais. Isto representaria um grande fator para que Estados e Municípios ajam com extrema prudência na concessão de isenções e estímulos fiscais, bem como para se empenharem na cobrança dos tributos devidos.

O momento é verdadeiramente crítico e mais do que nunca deve-se dar mais eloquência à imperiosa necessidade de cumprimento das Instruções da Corte de Contas do Estado pois os mecanismos de fiscalização dos gastos públicos nelas contidos não devem ser vistos como obra do inimigo mas sim, como disse Ruy Barbosa, na mão forte que orienta e evita os males causados pelas infrações orçamentárias.


Muito obrigado.


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