ANTONIO ROQUE
CITADINI
Conselheiro
do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – Brasil
Presidente do Instituto Ruy Barbosa – Associação
Civil de Estudos e Pesquisas dos Tribunais de Contas do
Brasil
Palestra sob o tema:
“Responsabilidade Fiscal e atuação dos
Tribunais de Contas Brasileiros” proferida em 29.11.2000 no
1º Congresso Internacional da Associação de
Entidades Oficiais de Controle Público do MERCOSUL –
ASUR - “CONGRESO TRIBUNALES DE CUENTAS”
Puerto
Iguazu – ARGENTINA - 29 de novembro a 02 de dezembro de 2000
_________________________
A
RESPONSABILIDADE FISCAL E A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE
CONTAS BRASILEIROS
I
- INTRODUÇÃO
I
– CONSIDERAÇÕES GERAIS
III
– A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, NO BRASIL
IV–
A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS
V–
A LEI PENAL DE RESPONSABILIDADE FISCAL, NO BRASIL
V
- CONCLUSÃO
A
RESPONSABILIDADE FISCAL E A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE
CONTAS
Dignos
componentes da Mesa,
Senhoras
e Senhores,
Antes
de abordar o tema que me foi proposto – “Responsabilidade
Fiscal e atuação dos Tribunais de Contas Brasileiros”
– gostaria de parabenizar a Associação de
Entidades Oficiais de Controle Público do Mercosul por essa
iniciativa que será muito marcante: a de promover esse 1º
Congresso Internacional, reunindo homens públicos de vários
países e membros de órgãos de controle externo.
Com
certeza, os debates e as discussões que nestes dias serão
feitos sobre a Responsabilidade Fiscal, ressaltando a atuação
dos Tribunais de Contas, serão de muito proveito para todos os
palestristas e participantes.
A
troca de informações e de experiências sempre se
mostrou como um fator de aprimoramento individual. Cada um, por
certo, saberá fazer a leitura correta do que aqui vier a ser
exposto e saberá fazer também as adaptações
necessárias para o exercício de seu ofício no
seu país.
Como Presidente, no Brasil, do Instituto Ruy
Barbosa, que se dedica a estudos e pesquisas para os Tribunais de
Contas do País, tenho tido esta preocupação e,
na medida do possível, temos promovido Encontros Regionais,
com o objetivo de promover discussões sobre assuntos de
interesse dos Tribunais – em especial o da responsabilidade
fiscal - e procurando, assim, que haja uma ação
uniformizada dos Tribunais.
Deixo registrado, pois, meus
cumprimentos aos dirigentes da ASUL – a Associação
de Entidades Oficiais de Controle Público do Mercosul e meu
agradecimento pelo convite para esta palestra.
II –
CONSIDERAÇÕES GERAIS
É
importante registrar, desde logo, que a responsabilidade fiscal é
objeto de disciplina legal na maioria dos países e isto se faz
necessário porque em todos os tempos e em todas as partes do
mundo se teve e sempre se terá a prática de atos
irresponsáveis.
O noticiário internacional é
farto em trazer informações, as mais diversas, sobre
atos de corrupção, de desonestidade, de falta de ética,
de desvios de verbas públicas, de superfaturamento em compras
e na contratação de obras públicas, e isto tem
lugar em todos os países, quer sejam ou não
desenvolvidos.
Medida que ajuda a coibir tais práticas
abusivas é o permanente estado de alerta da sociedade, que
deve estar sempre atenta para utilizar os mecanismos à sua
disposição e os utilizar, denunciando aos órgãos
de controle, os casos de que tem notícia.
Para toda a
sociedade, e, em especial para os administradores públicos e
os órgãos de controle é de suma importância
que haja legislação clara delimitando o comportamento
dos gestores, pois a existência de uma legislação
que tenha conteúdo técnico e regras claras a serem
obedecidos, facilita, no sentido de coibir a prática de
eventuais ilegalidades e irregularidades, e também no de
aplicação de sanções, pelos órgãos
competentes, enquadrando-se com clareza os casos de desobediência
às normas.
III – A
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, NO BRASIL
Aproveito
para falar um pouco sobre a Lei brasileira, em vigor desde maio deste
ano e que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Já
nasceu com o nome de Lei de Responsabilidade Fiscal.
Não
interessa fazer aqui uma retrospectiva da legislação
brasileira que ao longo dos anos sempre existiu cuidando de dar
enquadramento a atos administrativos praticados com
irresponsabilidade fiscal. Deter-me-ei somente na Lei atual que está
em vigor desde o mês de maio deste ano.
Trata-se de uma Lei
que está chegando num momento em que por decisão
política a ação governamental tem resultado numa
diminuição da presença do Estado em inúmeros
setores da economia.
Grandes e profundas mudanças estão
sendo feitas na Administração Pública, no
Brasil, sendo importante registrar que o equilíbrio das contas
públicas, entre outros valores, independe de ideologia, de
corrente política ou de partidos. O Estado – seja ele
brasileiro, argentino - não pode conviver com permanente
desequilíbrio, não importando quem o esteja
governando.
Importante ressaltar que a nova Lei brasileira
procurou, e o fez corretamente, privilegiar as atividades de
planejamento e de controle interno.
E bem agiu o legislador,
pois, a atividade do PLANEJAMENTO tem grande importância para
evitar que se façam gastos imediatistas, de conveniência,
que surgem no dia a dia, mas sem qualquer compromisso com
prioridades.
O CONTROLE INTERNO tem, por sua vez, a função
de acompanhar a execução, fazer a comparação
com o planejado e dar ciência de eventuais irregularidades ao
Tribunal de Contas, órgão que exerce,
constitucionalmente, no Brasil, as funções de controle
externo da Administração.
Ambas as atividades –
PLANEJAMENTO e CONTROLE INTERNO, na realidade, não são
inovações que se possa, no nosso caso, atribuir à
Lei vigente.
A Constituição Brasileira, de 1988, ao
prever o Plano Plurianual no seu artigo 165, impôs ao
Administrador Público regras que devem ser atendidas com a
finalidade de se ter um planejamento das ações futuras
que pretenda realizar.
Assim, a regra é que o orçamento
público seja precedido de planejamento. Não se pode
admitir orçamentos feitos sem qualquer compromisso com o que
pretenda a Administração executar. O orçamento
há de estar fundamentado em dados da realidade vivida pelo
ente federado – estados e municípios - , sustentado em
bases históricas reais e não em previsões
futurísticas de algum idealista.
A Lei de Responsabilidade
Fiscal atende, no caso brasileiro, à exigência da
Constituição Federal (artigo 165, § 9º), no
que se refere à Lei de Diretrizes Orçamentárias
e à Lei do Orçamento. Teve origem no projeto enviado
pelo Governo brasileiro ao Parlamento - Congresso Nacional - para
atender, no prazo de 180 dias, o contido na Emenda Constitucional nº
19, de 4 de junho de 1998, que exigiu lei complementar para dispor
sobre algumas matérias.
Pode-se dizer que a Lei de
Responsabilidade Fiscal veio regulamentar o disposto no artigo 163 da
Constituição Federal de 1988, pois, vê-se que
suas disposições contemplam as matérias contidas
nos incisos I a IV do artigo 163 da Constituição
Federal, que tratam de finanças públicas, dívida
pública e mobiliária, concessão de garantias, e
a emissão e resgate de títulos da dívida.
Apesar da previsão constitucional quanto às Leis
Orçamentárias, oportuno se mostrou a criação
de alguns documentos e instrumentos de controle. Criou ANEXOS para
acompanhar a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei
Orçamentária Anual, e alguns RELATÓRIOS e
DEMONSTRATIVOS que devem ser publicados periodicamente informando a
execução orçamentária e
financeira.
Quanto ao controle interno cabe lembrar que, embora
previsto no artigo 74 da Constituição brasileira para
funcionar de forma integrada e atuante em todos os Poderes,
reconhecidamente precisava de uma previsão mais concreta na
legislação infra-constitucional.
A Lei vigente
atendeu, assim, a esta necessidade. Ao exigir que o órgão
ou pessoa responsável pelo controle interno faça o
acompanhamento dos dados que a Administração informará
nos demonstrativos a serem publicados periodicamente, para
conhecimento público, estará possibilitando que o
controle interno exerça, efetivamente, seu papel.
IV
- A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS
Quero frisar a
importância dos Tribunais de Contas na fiscalização
da execução das Leis que estabelecem normas de finanças
públicas.
Refiro-me, é certo, ao que ocorre no
Brasil.
De acordo com o artigo 71 da Constituição
Brasileira, o controle externo é exercido pelo Tribunal de
Contas, cabendo-lhe a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos
entes públicos.
O Tribunal de Contas é o órgão
de controle externo dos atos da Administração e,
portanto, o único que primeiramente agirá exigindo o
enquadramento dos Poderes e Órgãos nas regras
legalmente estabelecidas.
É
gratificante registrar que há anos, portanto, antes da atual
Lei, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, ao qual
pertenço como Conselheiro, vem dando valiosa contribuição
para o equilíbrio das contas públicas dos municípios
paulistas, sob sua jurisdição, e que somam 644 cidades.
O rigor empreendido há tempos na apreciação
das contas anuais dos Municípios e do Estado de São
Paulo, exigindo dos administradores execução
orçamentária equilibrada, sob pena de emissão de
parecer desfavorável às contas, é fator de real
importância para a mudança de comportamento dos
administradores, em seus atos de gestão.
Ainda que,
tratando-se de contas anuais, o julgamento final seja do Poder
Legislativo, este posicionamento técnico do Tribunal tem um
caráter também pedagógico e conduz, não
só os administradores, mas também os parlamentares, a
uma reflexão, indicando-lhes o caminho a percorrer para um
resultado eficaz da administração orçamentária,
perseguindo o almejado equilíbrio final das contas
públicas.
Os dados consolidados dos julgamentos realizados
no Tribunal de Contas do Estado de São Paulo comprovam que nos
exercícios de 1995 e 1996 mais de 350 municípios
paulistas receberam parecer desfavorável, tendo como motivo o
desequilíbrio orçamentário. Já em 1997
tal número caiu para 59 municípios, o que confirma a
correta posição assumida pelo Tribunal em sua
exigência. Portanto, no que diz respeito à execução
orçamentária, o Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo, no Brasil, já vem atuando de modo rigoroso,
antecipando-se às regras impostas pela nova Lei.
Sempre
atento para bem cumprir seu papel fiscalizador e procurando
prestigiar a transparência, o Tribunal de Contas do Estado de
São Paulo editou uma cartilha (que está disponibilizada
na Internet, em sua página – www.tce.sp.gov.br
- e na página do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social – www.bndes.gov.br)
dirigida aos seus jurisdicionados, explicativa dos principais pontos
da Lei. Tal cartilha tem como finalidade servir de orientação
aos administradores públicos, objetivando facilitar-lhes a
aplicação da nova norma legal.
Editou,
também, Instruções próprias fixando prazo
e regras a serem cumpridos para possibilitar-lhe o acompanhamento das
metas estabelecidas e sobre as quais deverá exercer suas
atribuições legais de fiscalização.
Já
preparou e divulgou, também, no jornal Diário Oficial,
os modelos de relatórios e demonstrativos que os Prefeitos e
demais Chefes de Poderes e Órgãos, na área
estadual e municipal, deverão apresentar ao Tribunal, na
periodicidade bimestral e quadrimestral.
Assim, os órgãos
estaduais e municipais paulistas, jurisdicionados pelo Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo não podem alegar
impossibilidade de enviar seus dados, já que têm os
modelos para os relatórios exigidos pela Lei.
Ponto de
significativa importância que se destaca na lei é a
previsão de participação da sociedade, por meio
de audiências públicas a serem realizadas para a
discussão de metas e programas de governo constantes das leis
de orçamento (Par. Único do art. 48). No artigo 48 a
lei trata da transparência da gestão fiscal, prevendo
ampla divulgação, tanto dos textos das leis
orçamentárias, como da efetiva execução
do orçamento, mediante a publicação e até
a disponibilização em meio eletrônico, dos
relatórios e demonstrativos que informam o comportamento da
arrecadação e da despesa.
Cabe registrar, nesta
oportunidade, que por iniciativa do Instituto Ruy Barbosa –
Associação de estudos e pesquisas dos Tribunais de
Contas do Brasil -, o qual tenho a honra de presidir, foram
realizados alguns Encontros de Técnicos de Tribunais Estaduais
e Municipais, com a finalidade de debater a nova lei, buscando, na
medida do possível padronizar-se sua interpretação
e aplicação, uniformizando até os formulários
criados pelos diversos Tribunais para atender à Lei.
A
importância destes Encontros é que as discussões
e os debates trazem à luz solução para temas
polêmicos da legislação e, muitas vezes, até
da atuação prática dos Tribunais, resultando,
sempre, em posições firmadas que contemplam a opinião
da maioria e beneficiam a Instituição, e, por
conseqüência a sociedade.
Houve por bem o
Parlamento Brasileiro aprovar, também, como complemento à
Lei de Responsabilidade Fiscal, uma lei tipificando como crimes, em
algumas modalidades, a conduta do administrador público no
descumprimento de normas de finanças públicas.
Não
vejo com bons olhos tal posicionamento. E isto não significa
advogar a impunidade. Pelo contrário, sou muito favorável
a punições, porém, entendo que na área da
administração pública, os deslizes, muitos até
decorrentes de erro de interpretação da legislação,
devem receber sanções pecuniárias, de multa e
até multas pesadas, que façam o administrador refletir
melhor no momento da tomada de decisões.
É preciso
considerar o número infindável de atos que pratica o
administrador no seu dia a dia, muitos deles que exigem aplicação
combinada de normas legais, para as quais nem sempre a interpretação
é uniforme, havendo casos de mais de uma corrente de
interpretação, e, cada qual com sua base de sustentação
defensável. Há situações que só ao
longo de muito tempo se obtém claro posicionamento doutrinário
uniforme e coerente com a jurisprudência do judiciário.
Entendo que deve-se deixar para a lei penal, com a aplicação,
sim, da pena de prisão, os casos de crimes praticados contra o
erário, naquelas situações de que são
exemplos o peculato (desvio de bens ou dinheiro públicos), a
prevaricação (prática ilegal para satisfazer
interesses próprios), ou seja, quando o administrador age com
dolo, má fé, com interesse claro de beneficiar-se em
detrimento do erário.
Contudo, como este não foi o
entendimento do legislador brasileiro, temos, na legislação
vigente, a Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, que define como
crime e apena com reclusão de 1 a 4 anos, o administrador
público que ordenar ou autorizar a assunção de
obrigação, nos oito meses do último ano de
mandato, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício
financeiro ou reste parcela a ser paga no exercício seguinte,
para a qual não haja suficiente disponibilidade de caixa.
Vejo como uma penalidade muito dura e que poderá não
trazer benefício à sociedade, pois, pode gerar um
desestímulo ao exercício de cargos públicos por
quem tenha índole de muita cautela, embora com muito potencial
e aptidão para ocupar cargos de comando na administração
pública.
Imagino um erro de projeto e quem sabe de
planejamento que dê causa a uma situação na qual
se constitua uma obrigação no mês de maio,
prevendo-se a possibilidade de pagamento, mas, em decorrência
de queda de arrecadação no último quadrimestre,
deixe de haver recursos para o pagamento. Refiro-me, logicamente, a
um caso para o qual não tenha havido dolo ou má fé,
e sim, uma circunstância inesperada. Dir-se-á que haverá
defesa, porém, pode ocorrer a simples aplicação
literal da lei, que não prevê atenuante. É uma
despesa para a qual não houve pagamento, e, portanto, poderá
haver o rigor da lei.
Por tal razão, inclino-me a defender
a aplicação de multa pessoal ao administrador, quando
há o desrespeito à lei de finanças, ressalvados
os casos já mencionados, de crimes contra a Administração.
Entendo que seria muito mais justo e que alcançaria maiores e
melhores resultados para a conscientização e
aprimoramento do administrador.
O Tribunal de Contas do Estado de
São Paulo, possui uma Lei Orgânica que define sua
competência, suas atribuições e estabelece as
punições que pode aplicar aos seus jurisdicionados.
Entre as sanções está a de aplicar multa
pecuniária, e, nos casos de gravidade, pode o Tribunal
inabilitar o responsável por um período de até 8
anos, para o exercício de cargo em comissão ou função
de confiança no âmbito da Administração
Pública.
Referida lei permite, também, que o
Tribunal declare inidôneo o licitante - particular, portanto -
que tenha fraudado a licitação ou contratação,
utilizando-se de meios ardilosos e com o intuito de alcançar
vantagem ilícita para si ou para terceiros.
Prevê,
inclusive, a Lei Orgânica, a possibilidade de o Tribunal
determinar o afastamento do cargo, enquanto não terminar o
processo que apura sua efetiva responsabilidade, no caso de entender
que sua permanência dificultará a realização
de auditoria ou inspeção ou que poderá, ocupando
o cargo, causar novos danos ou inviabilizar o seu ressarcimento.
Nestas condições, o chefe do órgão a que
pertença o responsável, será responsabilizado
solidariamente se não atender à determinação
de afastamento feita pelo Tribunal.
CONCLUSÃO
ANTONIO
ROQUE CITADINI