VERBA DESVIADA: SÓ 5% VOLTA AOS COFRES PÚBLICOS

Estudo mostra que problemas estruturais emperram trabalho nos Tribunais de Contas

FAUSTO MACEDO

Falta de planejamento e controle gerencial, morosidade, elevado acúmulo de processos, recursos limitados para investimentos e baixa eficácia das decisões. Estes são alguns dos problemas que marcam a atuação dos 34 Tribunais de Contas Estaduais e Municipais.

Apenas 4,81% do montante devido por administradores públicos pilhados em contratações e atos irregulares é efetivamente recolhido aos cofres públicos. O detalhe é que as cortes de contas não têm legitimidade jurídica para executar as cobranças relativas a sanções pecuniárias destinadas a recompor o Tesouro.

Em 2001, dos R$586,9 milhões que 21 tribunais determinaram que fossem recolhidos aos cofres públicos, efetivamente foram devolvidos R$28,2 milhões. No mesmo período, foram examinados contratos de compras e serviços que somaram gastos de R$284,5 bilhões.

Os tribunais de municípios e Estados têm missão de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos de todas as unidades orçamentárias e auditar contratos firmados por vereadores, prefeitos, secretários, presidentes de autarquias, fundações, empresas públicas e governadores.

O papel das cortes de contas nos 26 Estados, no Distrito Federal e em 5.568 municípios ganhou maior importância, notadamente, a partir da implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000, e de emendas constitucionais que canalizam verbas para o ensino e a saúde. A Lei Fiscal exige do agente político orçamentos enxutos, contenção de gastos e zelo extraordinário com as chaves do cofre. Quem sai da linha pode perder o cargo e sofrer processo criminal.

O levantamento sobre os tribunais foi realizado pela Fundação Instituto de Administração (FIA), instituição conveniada à Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade (FEA) da Universidade de São Paulo (USP), e abriu caminho para o Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados e Municípios (Promoex), sob coordenação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

São 950 páginas que apontam necessidades, deficiências, limitações e falhas que muitas vezes emperram auditorias em quase todo o País. O controle simultâneo da execução das despesas da máquina pública é "praticamente inexistente", atesta o documento.

O raio X foi divulgado há duas semanas em São Paulo, durante reunião no Tribunal de Contas do Estado, onde conselheiros e auditores debateram plano de reequipamento e financiamento para modernização das cortes. O secretário-executivo do Ministério do Planejamento, Nélson Machado, expôs detalhes do projeto.

A pesquisa da FIA/USP foi realizada com a participação de um grupo executivo constituído por sete representantes dos Tribunais de Contas, além de dois técnicos do Ministério do Planejamento e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

PERSONALIDADE - Três pontos ganham destaque no documento. O primeiro é que a verba disponível para investimentos é "extremamente baixa", ou 1,8% do orçamento total dos tribunais em 2001. O segundo é que a despesa total das cortes, no mesmo período, representou apenas 0,35% de todo o montante que esses órgãos auditaram - essa proporção é ainda menor, porque a pesquisa não computou auditorias em fundações e autarquias.

O terceiro ponto é a ausência de personalidade jurídica dos Tribunais de Contas. Isso quer dizer que as cortes não têm legitimidade para executar as cobranças relativas a sanções pecuniárias destinadas a recompor o Tesouro.

Ou seja: amparados na ineficácia das decisões dos tribunais, a maioria dos governantes e ordenadores de despesas livra-se da obrigação de devolver recursos desembolsados irregularmente.

Nessa linha, 95,19% do valor investido irregularmente por administradores públicos não voltou ao erário. "Esse é o nosso calcanhar-de-aquiles", admite o presidente da Associação dos Tribunais de Contas, Carlos Pinna de Assis, conselheiro do TCE de Sergipe. "É muito baixo o índice de recuperação por causa da falta de legitimidade jurídica dos tribunais."

A maioria dos administradores multados recorre à Justiça. A disputa cai na armadilha dos recursos e nunca chega ao seu fim. Assis espera que o Supremo Tribunal Federal (STF) decida, brevemente, pelo reconhecimento da competência dos Tribunais de Contas para executar dívidas. Para ele, "os maus administradores se valem desse sistema e acabam sendo premiados freqüentemente".

"Quem deve cobrar é o órgão da Procuradoria da Fazenda", alerta o conselheiro do TCE de São Paulo Antonio Roque Citadini. "Nós não cobramos, quem cobra multa é a procuradoria, nos municípios ou no Estado." Para Citadini, "essa questão reforça a necessidade de adoção de mecanismos que dêem eficácia à cobrança".

O presidente do Instituto Ruy Barbosa - órgão de apoio aos tribunais - e conselheiro do TCE do Rio, Sérgio Quintela, reforça Citadini. "Muitas vezes, cria-se uma situação de conflito porque o tribunal aplica a multa ou cita servidores do Executivo, mas quem deve executar a ordem de cobrança para ressarcimento são as procuradorias." Quintela observou que o mecanismo legal existente (para cobrança) "não está dentro dos tribunais".

Para superar esse obstáculo, no Rio o Tribunal de Contas montou uma procuradoria própria - criada por lei estadual, que confere ao TCE legitimidade para execução das dívidas. Quintela considera que o papel preventivo dos tribunais, por meio de fiscalizações, verificação de obras e exames prévios de editais, "é muito mais importante e eficaz que a punição".

Sobre o levantamento da FIA/USP, que revela falhas na atuação dos tribunais, Quintela destacou que muitas cortes "já estão bastante avançadas" em termos de mecanismos de descentralização e inspeções de execução contratual.

ARTESANAL - O diagnóstico mostra que, "apesar dos grandes avanços verificados nas tecnologias da informação, a informática tem papel coadjuvante nos procedimentos- chave dos Tribunais de Contas". Segundo o documento, "a essência do trabalho de auditoria e julgamento ocorre por meio de processos físicos, em papel".

O relatório enfatiza que "como os procedimentos tiraram pouco proveito do potencial da informática, verifica-se a fragmentação do trabalho, a morosidade, a criação de estoques físicos de processos em salas, a necessidade de um grande número de operações manuais e de funções de apoio".

E revela: "Em resumo, procedimentos tipicamente manuais, com trâmite burocrático, consumidor de recursos em atividades-meio, lento, ineficaz, custoso e arriscado."

"Trabalhar com documentos em papel traz para um processo riscos de diversas naturezas: desaparecimento, perda, dano, adulteração, subtração de partes, quebra de sigilo", adverte o estudo, que identificou ainda baixa colocação da frota de veículos nas atividades de auditoria e fiscalização. Cerca de 70% do sistema de computação dos tribunais está defasado tecnologicamente.

Menos de um terço das cortes participa junto ao Poder Legislativo da discussão da proposta orçamentária, do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

"Observa-se trabalho excessivamente manual e artesanal, pautando-se essencialmente pela análise e produção de documentos em papel, produzindo estoques de processos, morosidade e ineficácia", diz o documento. "A descontinuidade administrativa é problema."

ENTRAVES NA ATUAÇÃO DOS TRABALHADORES DE CONTAS

Modernização de sistema terá verba do BID

Só para os tribunais, investimento será de US$ 121,4 milhões nos próximos seis anos

Dispostos a dinamizar e uniformizar a atuação dos Tribunais de Contas, conselheiros e auditores de todo o País depositam esperança no Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados e Municípios (Promoex). O projeto inclui investimento nos tribunais de US$ 121,4 milhões, nos próximos seis anos. Parte dessa verba (60%) deve ser financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Do total aplicado na modernização, 31% serão canalizados para fiscalização, 17,5% para "transparência das atividades" das cortes de contas, 15,5% para planejamento e controle gerencial, 13,7% para política e gestão de recursos humanos e 22,25% para gestão de tecnologia de informação. "O controle externo no Brasil é um dos mais baratos do mundo", afirma o conselheiro Carlos Pinna de Assis, presidente da Associação dos Tribunais de Contas.

"É muito comum o BID financiar saneamento e projetos habitacionais", anotou Marco Antônio Scovino, técnico do Tribunal de Contas do Município do Rio que acompanhou o rastreamento realizado pela FIA-USP. "Pela primeira vez, o banco vai financiar o controle externo de um país."

ENERGIA - Scovino considera que "os Tribunais de Contas são muito mal falados, mas muito pouco conhecidos". Ele prega bom senso nos trabalhos de fiscalização. "Não adianta multar prefeito que não publicou o relatório de gestão fiscal porque em sua cidade sequer tem iluminação pública", observa. Recentemente, lembra Scovino, durante reunião no Pará, um prefeito do interior pediu a palavra. "Eu preciso de computador, mas também de energia, porque na minha cidade não tem luz."

A necessidade de um diagnóstico dos Tribunais de Contas foi levantada no início de 2002 pelo conselheiro Antônio Roque Citadini, do TCE de São Paulo.

Na época, ele também presidia o Instituto Ruy Barbosa. O mapeamento dos tribunais mostra que "a falta de procedimentos e práticas consolidadas, que criam diferentes interpretações sobre os atos julgados, abrem espaço para contestações judiciais e, conseqüentemente, para a protelação da aplicação das decisões".

SAÍDAS - O trabalho da FIA-USP mostra que os tribunais apresentaram "processos incipientes de planejamento". Treinamentos atendem a necessidades imediatas, não há plano estratégico de capacitação.

"A maioria dos tribunais compromete seus recursos quase que exclusivamente com custeio, notadamente de pessoal, restando porcentual residual para investimentos", informa o texto. "É notável a carência de mecanismos de avaliação de desempenho e acompanhamento do resultado de ações e investimentos."

Enquanto o projeto de modernização não vira realidade, o presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, conselheiro Fulvio Julião Biazzi, procura saídas para as dificuldades enfrentadas pelas equipes de auditoria.

Por meio de ato publicado no Diário Oficial, Biazzi ampliou a competência dos Departamentos de Supervisão da Fiscalização e uniformizou os procedimentos.

(F.M.)

(O ESTADO DE S. PAULO, POLÍTICA, 20/7/2003)