SESSÃO COMEMORATIVA DO

DIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA

SALVADOR-BAHIA, 7/11/2000.

TEMA: “O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS COM A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL”

ANTONIO ROQUE CITADINI

Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo

Presidente do Instituto Ruy Barbosa

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INTRODUÇÃO

1. Considerações sobre gestão de recursos públicos

2. Lei Complementar nº 101 – A Lei de Responsabilidade Fiscal

2.1 Alguns pontos de importância que se obtém da Lei

2.2 Críticas e elogios à Lei

2.3 Da transparência dos dados

2.4 Duas vertentes que não combinam

3. A atuação dos Tribunais de Contas

CONCLUSÃO

DIGNOS CONSELHEIROS

ILUSTRES AUTORIDADES

SENHORAS E SENHORES

É com muita honra que participo deste Seminário, como Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e na qualidade de Presidente do Instituto Ruy Barbosa, tendo a alegria de compor a mesa com ilustres Conselheiros que sem dúvida, são autoridades nessa matéria tão importante que é a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Registro desde logo os merecidos cumprimentos à Presidência do Tribunal de Contas do Estado da BAHIA por estar promovendo esta Sessão Especial em comemoração ao Dia dos Tribunais de Contas, e ter programado essa discussão sobre um tema tão atual como é o da Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja abrangência interessa a todos os que militam na Administração Pública das esferas federal, estadual e municipal e em especial aos membros dos Tribunais de Contas.

O tema sob meus cuidados é “O papel dos Tribunais de Contas com a Lei de Responsabilidade Fiscal"

1. CONSIDERAÇÕES SOBRE GESTÃO DE RECURSOS PÚBLICOS

Antes de abordar o tema que me foi proposto é importante considerar que a Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva disciplinar a gestão dos recursos públicos, com exigências a serem cumpridas por todos os Administradores Públicos, buscando obter o equilíbrio das contas públicas.

Desde logo é oportuno ressaltar que compete, constitucionalmente aos Tribunais de Contas a tarefa do controle externo, fiscalizando a boa gestão dos recursos públicos, o que significa que lhes cabe conhecer da correta arrecadação dos recursos públicos e sua adequada aplicação.

No caso de despesas, é certo considerar que há gastos que maculam irremediavelmente a gestão fazendária do administrador público, mas também há, por outro lado, despesas que apresentam resultados econômicos positivos, através da queda do passivo (quitação de dívidas, por exemplo) e aumento do ativo (construção de escolas e unidades de saúde), além da correta aplicação dos 25% da Educação e do respeito ao teto de 60% das receitas correntes com o pessoal, a título de exemplos.

São os Tribunais de Contas os órgãos que por sua ação fiscalizadora, a qual se efetiva mediante auditoria documental e de procedimentos, utilizando-se de ferramentas e mecanismos técnicos apropriados, podem atestar a boa gestão dos recursos, quando feita na conformidade da lei, e, atendendo aos princípios da eficiência, da economicidade, da razoabilidade, entre outros.

Em muitas oportunidades, agem os Tribunais também preventivamente, fazendo recomendações que têm por finalidade orientar a Administração em como corrigir, no futuro, determinados rumos para adequar-se ao quanto ordena a legislação.

A estabilidade econômica trazida pelo Plano Real tem, entre outras vantagens, a de permitir avaliar os orçamentos, que não mais podem se apresentar como mera peça de ficção, irrealistas, superestimados ou com créditos adicionais sem fonte financeira de coberturas, mas, sim, devem ser fruto de planejamento sustentado em dados reais. O BOM AGENTE POLÍTICO, O ADMINISTRADOR COMPETENTE MUITO PODE FAZER EM FAVOR DO EQUILÍBRIO DAS CONTAS PÚBLICAS, COMPENSANDO, COM VANTAGEM, SITUAÇÕES MACROECONÔMICAS QUE SE MOSTREM CIRCUNSTANCIALMENTE DESFAVORÁVEIS.

A BOA GESTÃO É SEMPRE RECONHECIDA PELA COMUNIDADE, NÃO O SENDO, PORÉM, APENAS PELO SUPERÁVIT DO BALANÇO ORÇAMENTÁRIO, MAS, SIM, QUANDO DE FATO SUAS NECESSIDADES SÃO ATENDIDAS. Embora, via de regra, sejam muitas, espera-se que pelo menos as básicas, entre as quais, tem-se as de saneamento básico (água, esgotos); educação, saúde (inclusive assistência social), transportes, e tantas outras, sejam satisfeitas. E, na hipótese - ainda que remota -, de não existirem necessidades que devam ser atendidas, tal fato deve orientar o Administrador para promover a redução da carga de impostos – o que não se vê na prática.

Enfim, cabe ao Administrador implementar ações que privilegiem a boa utilização do orçamento, para obter o equilíbrio orçamentário, evitando o resultado deficitário, ou o superavitário, este, como visto, também indesejado.

Para encerrar estas considerações, cabe ressaltar que o resultado de superávit não é, por si só, indicador de boa gestão. Pode até significar o contrário, pois, se houver superávit, mas, sem o devido atendimento à sociedade, nas principais atividades, como já mencionei, quais sejam: educação, saúde, saneamento básico - a despeito dele (superávit) - ter-se-á uma administração orçamentária sem responsabilidade, o que não pode ser aceita.

2. LEI COMPLEMENTAR Nº 101 - A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal, como ficou conhecida a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio último, contemplou as matérias contidas nos incisos I a IV do artigo 163 da Constituição Federal, que tratam de finanças públicas, dívida pública e mobiliária, concessão de garantias, e a emissão e resgate de títulos da dívida.

É importante considerar que a responsabilidade fiscal é objeto de disciplina legal também em outros países. No nosso caso, a Lei está chegando num momento em que a política governamental é de diminuição da presença do Estado em inúmeros setores da economia.

Grandes e profundas mudanças estão sendo feitas na Administração Pública, sendo importante registrar que O EQUILÍBRIO DAS CONTAS PÚBLICAS, ENTRE OUTROS VALORES, INDEPENDE DE IDEOLOGIA, DE CORRENTE POLÍTICA OU DE PARTIDOS. O ESTADO NÃO PODE CONVIVER COM PERMANENTE DESEQUILÍBRIO, NÃO IMPORTANDO QUEM O ESTEJA GOVERNANDO.

2.1 - ALGUNS PONTOS DE IMPORTÂNCIA QUE SE OBTÉM DA LEI

A Lei de Responsabilidade Fiscal traz muitas novidades em regras, prazos e imposições, cabendo ressaltar que A NOVA LEI PROCUROU PRIVILEGIAR O PLANEJAMENTO. E BEM AGIU O LEGISLADOR, pois, a atividade do planejamento tem grande importância para evitar que se façam gastos imediatistas, de conveniência, que surgem no dia a dia, mas sem compromisso com prioridades.

O orçamento há de ser precedido de planejamento. Não se pode admitir orçamentos feitos sem qualquer compromisso com o que pretende a Administração executar.

A Lei atende à exigência do artigo 165, § 9º da Constituição Federal, no que se refere à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei do Orçamento.

A Lei prevê que a Lei de Diretrizes Orçamentárias tenha um documento importante que chamou de anexo de Metas Fiscais. Deverá, assim, estar nele indicada onde será aplicada a arrecadação prevista.

Com os Relatórios de Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal, instrumentos criados pela Lei e conhecidos dos senhores, será possível ao Tribunal de Contas fazer o acompanhamento para saber se as metas estabelecidas estão, de fato, sendo cumpridas.

Ao Tribunal de Contas caberá acompanhar o cumprimento das regras impostas pela Lei, fazendo-o por meio daqueles instrumentos, quais sejam: o Relatório Resumido de Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, alertando a Administração quando constatar, na análise dos referidos instrumentos, que não está ou não estará dando o devido cumprimento ao quanto determina a Lei.

IMPORTANTE RESSALTAR A EXIGÊNCIA QUE FAZ A LEI PARA A CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS QUE IMPLIQUEM EM RENUNCIA DE RECEITAS, COMO: ANISTIA, REMISSÃO, SUBSÍDIOS. EXIGE UMA DEMONSTRAÇÃO DE QUE TAL RENÚNCIA NÃO PREJUDICARÁ OS RESULTADOS DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS OU QUE HAVERÁ COMPENSAÇÃO DAQUELA PERDA, COM AUMENTO DA RECEITA TRIBUTÁRIA PRÓPRIA.

É uma exigência coerente aperfeiçoando o disposto na Constituição Federal (art.165, § 6º), que determina seja o orçamento anual acompanhado de um demonstrativo, no qual a Administração revele as conseqüências finais da renuncia da receita.

2.2 - CRÍTICAS E ELOGIOS À LEI

Entre muitas críticas à Lei, merece registro a de ser imprecisa. Traz, no seu artigo 59, previsão de que os Tribunais de Contas alertarão os órgãos executores, em determinadas situações. Isto é de uma imprecisão cristalina.

Ora, se algum Tribunal de Contas se ativer literalmente ao termo alertar, simplesmente nada fará, a não ser, quando muito, avisar o administrador daquilo que ele já sabe. Não tem nenhum sentido isto, porque o Administrador ao preparar seus relatórios já terá os dados finais que lhe indicam eventual desajuste.

Logo, que proveito terá se o Tribunal apenas informá-lo, avisá-lo, do que de antemão já sabe por documento que ele próprio preparou para enviar ao Tribunal ? E o pior seria imaginar que algum administrador viesse a "mascarar" os dados para que o resultado dos demonstrativos lhe fosse favorável.

Não posso deixar de afirmar que é equivocada a idéia contida na Lei, de centralizar o controle de forma piramidal, em setores do governo federal em Brasília. Isto é impraticável e transmite a idéia de que só Estados e Municípios é que têm suas contas desequilibradas, o que não é verdade. Os órgãos federais também têm sua importante parcela de colaboração no desequilíbrio das contas públicas.

Por outro lado, tomando o exemplo paulista, o controle sobre os entes municipais e estaduais já existe e é eficaz, estando o Tribunal de Contas do Estado, do qual sou membro, exercendo seu papel com muito rigor na apreciação das contas, tendo até, estabelecido limites de aceitabilidade de déficit anual, acima do qual, exige justificativas das razões de sua ocorrência.

É possível elogiar, na Lei, o estabelecimento de parâmetros e exigência de medidas para corrigir o desequilíbrio que venha a ocorrer, já que até agora isto não existia.

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, numa atitude pioneira sinalizou para a administração que o déficit é inaceitável e para tanto, leva em conta, os índices de inflação medidos no exercício auditado. Não tinha, porém, medidas legais para exigir a correção de rumos, como agora tem pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Isto é um fator positivo.

2.3 DA TRANSPARÊNCIA DOS DADOS

Considero também positiva a idéia da transparência dos dados das contas públicas, quando exige, a Lei, relatórios e demonstrativos de execução orçamentária e gestão fiscal, alguns dos quais devem até ser publicados.

Tenho defendido uma maior utilização do meio eletrônico para a divulgação, pela Administração, de suas realizações. Hoje isto é possível sem grandes custos. Estão aí os provedores gratuitos possibilitando a criação de páginas na Internet. É importante que este canal de comunicação seja utilizado para prestar informações à sociedade. OS CONTRIBUINTES PRECISAM CONHECER COMO É APLICADO O RECURSO PÚBLICO E PARA ISTO PRECISAM DE MECANISMOS DE FÁCIL ACESSO, COMO É O CASO DA INTERNET.

Desde 1998 o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo mantém disponibilizado, em sua página da Internet, um banco de dados - SIAPNET -, contendo os dados de todos os municípios paulistas (exceção ao da Capital).

É possível a qualquer pessoa verificar os dados do município de seu interesse, conhecendo as informações gerais (população; distância da capital; principal atividade econômica; número de hospitais; de entidades assistenciais; de agências bancárias; estabelecimentos industriais, comerciais e de serviços, etc.), o orçamento, a receita prevista e arrecadada; os investimentos feitos.

Isto traz benefício não só ao contribuinte, que pode acompanhar a aplicação dos recursos públicos de seu município, verificando as despesas de custeio e os investimentos feitos, mas também, como ao eventual interessado em escolher um local para instalar seus negócios, pois o sistema permite que faça pesquisa, a partir de determinados dados de sua escolha.

Elogiável, portanto, a previsão de transparência dos dados de execução orçamentária.

2.4 DUAS VERTENTES QUE NÃO COMBINAM

Outro ponto de crítica é o fato de se observar duas vertentes que não combinam: por um lado, a preocupação demasiada com as despesas de pessoal; por outro, a proteção desmesurada que oferece à satisfação de compromissos de dívida financeira da administração.

Aceitável seria uma fórmula de se impedir que a Administração recorresse a bancos para obter empréstimos. A proteção que oferece é garantia somente dirigida aos credores do sistema financeiro e não ao interesse público. Ao fazer empréstimos a setores do governo, deveria, o banqueiro, avaliar os riscos, assim como faz quando o tomador é um particular. (Se bem que até débitos bancários de particulares têm tido a proteção do Governo. Basta lembrar do PROER ...). Em tese, todavia, a regra é que entre banco e particular, haja avaliação de risco e obtenção de garantias próprias, sem a proteção governamental.

No que se refere às despesas de pessoal cabe ressaltar que traz a Lei inovações:

- estabelece um limite prudencial de 90% do limite máximo, ao qual deverá o Poder ou Órgão retornar, à razão de 1/24 ávos por mês;

- engloba nas despesas de pessoal os gastos com mão-de-obra terceirizada - embora faça-o, de forma a permitir interpretação diversa, que agrada tanto os defensores da inclusão como os da exclusão;

- impondo restrições para o último exercício de mandato do governante (Prefeito ou Governador).

É fácil entender a razão de ter o Governo centrado o foco de controle nas despesas e apenas de maneira muito tímida abordado a arrecadação.

Há de se reconhecer que é mais fácil cortar despesas - principalmente as de pessoal - que executar um bom programa de arrecadação própria, envolvendo, inclusive, a execução da dívida ativa e maior rigor na concessão de incentivos.

Assim se justifica a pouca atenção dada às receitas pelo legislador. Registra-se, contudo, preocupação correta com a restrição de isenções e anistias, exigindo, neste caso, que o administrador planeje o impacto orçamentário-financeiro (art.14) delas decorrentes nos futuros três exercícios, com a demonstração de que não afetará as metas de resultados fiscais ou haverá a compensação por aumento de receita.

3. A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Estou certo que a execução da Lei de Responsabilidade Fiscal está diretamente ligada à ação dos Tribunais de Contas. É de todos sabido que de acordo com o artigo 71 da Constituição Federal, o controle externo é exercido pelo Tribunal de Contas, cabendo-lhe a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes públicos.

Portanto, serão os Tribunais de Contas que primeiramente poderão agir para exigir o enquadramento dos Poderes e Órgãos nas regras estabelecidas pela Lei.

É gratificante para este expositor registrar que há anos - antes mesmo de se falar em Lei de Responsabilidade Fiscal - o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo vem agindo de forma a dar valiosa contribuição para o equilíbrio das contas públicas dos municípios paulistas.

Como já afirmei, o rigor empreendido há tempos na apreciação das contas anuais dos Municípios e do Estado, exigindo dos administradores paulistas execução orçamentária equilibrada, sob pena de emissão de parecer desfavorável às contas, é fator de real importância para a mudança de comportamento dos administradores, em seus atos de gestão.

Sempre atento para bem cumprir seu papel fiscalizador, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo procurou agir rapidamente para possibilitar que os órgãos fiscalizados, entre eles os Municípios, pudessem dar cumprimento às exigências da nova Lei.

Editou uma cartilha (que está disponibilizada na Internet, em sua página e na do BNDES) dirigida aos seus jurisdicionados, explicativa dos principais pontos da Lei. Tem como finalidade servir de orientação aos administradores públicos, objetivando facilitar-lhes a aplicação do quanto exige a nova norma legal.

Editou, também, Instruções próprias (de igual modo disponibilizadas na Internet) fixando prazo e regras a serem cumpridos para possibilitar-lhe o acompanhamento das metas estabelecidas e sobre as quais deverá exercer suas atribuições legais de fiscalização.

Por outro lado, como Presidente do Instituto Ruy Barbosa, tive preocupação em que as experiências vividas e interpretações diversas sobre a Lei - em especial alguns pontos polêmicos que possui - tivessem maior divulgação e fossem alvo de debates para encontrar-se a melhor das posições a serem defendidas, em cada caso, pelas Cortes de Contas.

Com esta finalidade o Instituto Ruy Barbosa tem promovido Seminários, como fez em São Paulo, e no Rio de Janeiro, nos quais contou com a presença do Ministro do Planejamento, Martus Tavares, tendo aproveitado a oportunidade para o lançamento, em São Paulo, da Cartilha do BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social, a qual contém o Manual e formulários elaborados pelo Tribunal de Contas de São Paulo.

No último Seminário, realizado no Rio de Janeiro, foi aprovada uma importante proposta, que resultou num Encontro que ocorreu na última semana (dias 31 de outubro e 1 de novembro) em São Paulo, que reuniu apenas os técnicos de diversos Tribunais – a qual foi muito proveitosa e teve como finalidade encontrar-se uma proposta de padronização dos formulários a serem utilizados por todos os Poderes e Órgãos para apresentação aos Tribunais de Contas.

Isto se deve ao fato de até agora não terem sido divulgados os formulários oficiais pelo órgão do Governo a que se refere a Lei. Temos então, os formulários editados, pioneiramente, pelo Tribunal de São Paulo, formulários elaborados pela Secretaria do Tesouro Nacional -–que por ser órgão federal, muitos podem ser levados a pensar tratar-se do formulário oficial – e os formulários criados pelo Tribunal do Rio Grande do Sul. Importante, assim, que se encontre um modelo padronizado que se presume seja o mais completo e trará maior facilidade para a consolidação das contas pretendidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Devo revelar aqui a preocupação que particularmente tive com os fiscalizados. Ainda que tenha o Tribunal editado as Instruções, o Manual, com os pontos básicos da Lei, entendi oportuno alertar, em especial os Prefeitos, por enquanto, quanto às obrigações de curtíssimo prazo que lhes impõe a Lei.

Para isto, proferi despacho nos processos de contas anuais dos Municípios em que me coube a Relatoria, lembrando aos Prefeitos o tratamento processual que dará o Tribunal aos Relatórios de Execução Orçamentária, de Gestão Fiscal e Demonstrativos criados pela Lei.

Tais documentos serão encartados em um Anexo ao processo principal das contas anuais. Recebidos no Tribunal serão analisados pela auditoria, e, em havendo a constatação de alguma irregularidade, será dada ciência ao Relator para adotar a decisão, que em cada caso couber, dependendo do tipo e da gravidade dos problemas apontados.

Como regularmente ocorre, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, realiza inspeção "in loco" anual em todos os seus órgãos jurisdicionados, daí que em cada Município, fiscaliza não só a Prefeitura e a Câmara, mas também as empresas e autarquias, produzindo, em decorrência o competente relatório, sobre o qual os responsáveis têm a oportunidade de se manifestar para dele tomar conhecimento e apresentar a defesa sobre eventual irregularidade apontada em atos de gestão praticados.

Entendi oportuno publicar o despacho alertando aos Prefeitos e demais responsáveis, sobre as principais obrigações que lhes cabem cumprir, lembrando as de curto prazo, que exigem providências imediatas, e as de prazo mais longo.

CONCLUSÃO

Os Tribunais de Contas deverão acompanhar e exigir de seus fiscalizados o cumprimento da Lei, pois sem sua ação firme estará, a Lei de Responsabilidade Fiscal, fadada a ser uma norma só para existir no papel. Não terá qualquer efeito prático.

Com as informações recebidas estará o Tribunal apto a exercer seu papel, acompanhando: a execução das metas próprias de cada Poder e Órgão - estabelecidas segundo os ditames da nova Lei -, e, o comportamento da arrecadação e das despesas, alertando, quando necessário, o administrador para as correções exigidas, situação na qual lhe caberá controlar, também, a efetivação das medidas corretivas adotadas.

Como já afirmei, os Tribunais de Contas devem se empenhar para fiscalizar e exigir o cumprimento da Lei, pois, não tenho dúvidas de que seu êxito dependerá da ação eficiente e a tempo dos Tribunais de Contas.

E é com esta convicção que o Instituto Ruy Barbosa tem promovido os Encontros que já mencionei com a finalidade de fomentar um intercâmbio entre os Tribunais e uma ação prática, como é o caso da padronização dos formulários e demonstrativos exigidos.

Cabe lembrar que no primeiro Seminário realizado em 16 de junho e que contou com a participação de Conselheiros de Contas de várias Unidades da Federação foram discutidas as formas de atuação de cada Tribunal.

Posteriormente, em outras oportunidades, reuniu em São Paulo e depois no Rio de Janeiro, também membros dos Tribunais e autoridades do Governo, como o Ministro Martus Tavares, do Planejamento, para o lançamento da Cartilha do BNDES – que reproduziu o Manual editado pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, com seus formulários – ocasião em que diversos palestristas tiveram oportunidade de apresentar seus pontos de vista sob pontos polêmicos da Lei, os quais foram objeto de discussão e serviram para amadurecer os pontos de vista e as decisões que serão tomadas pelos Tribunais.

No encontro em São Paulo, nos últimos dias 31 e 1º, participaram, além de técnicos dos Tribunais de Contas, também do BNDES, da Secretaria do Tesouro Nacional, e surgiu uma proposta, que estou trazendo em primeira mão para os senhores, sendo que, oficialmente estou encaminhado, em nome do Instituto Ruy Barbosa, para os Presidentes dos Tribunais apreciarem e, eventualmente ainda darem algumas sugestões, sempre com o objetivo de que venhamos a ter uma posição consolidada da parte dos Tribunais de Contas.

Isto será muito útil para todos os Tribunais, os órgãos jurisdicionados e o próprio Governo Federal que tem a incumbência, pela Lei, de fazer a consolidação dos dados de todos os entes federados.

É assim com muito esforço e dedicação que os Tribunais de Contas exercerão mais uma vez o papel que constitucionalmente lhes está reservado.