SEMINÁRIO SOBRE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
ANTONIO
ROQUE CITADINI
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo
Seminário
sobre a LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
8 de agosto do ano
2000
Hotel Sofitel - São Paulo
Realização
Agência Dinheiro Vivo
INTRODUÇÃO
1.
Considerações sobre Deficit Público e Atuação
do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
2.
Lei Complementar nº 101 - Lei de Responsabilidade Fiscal
2.1-
Alguns pontos de importância que se obtém da Lei
2.2-
Sua abrangência
2.3- Procura evitar déficits e
reduzir dívidas
2.4- Planejamento
2.5-
Plano Plurianual
2.6- Lei de Diretrizes Orçamentárias
- LDO
2.7- Lei Orçamentária Anual - LOA
2.8-
Resultado Primário e Resultado Nominal
2.9- Reserva
de Contingência
2.10- Programação
Financeira Mensal
2.11- Contingenciamento de Dotações
2.12-
Metas de Arrecadação
2.13- Renúncia de
Receitas
3. Críticas e elogios à Lei
4.
A atuação dos Tribunais de Contas
5. Como
devem proceder os Municípios
Providências
de curto prazo
a) Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e Demonstrativos
b)
Relatório de Gestão Fiscal
Providências
ao longo do tempo
a) acompanhamento e providências
em relação às despesas com pessoal
b)
vedações e restrições contidas nos
artigos 34 a 42 da Lei
c) quanto aos regimes de
previdência
d) quanto às empresas controladas
pelo Município
e) quanto à transparência
dos dados da gestão fiscal
f) quanto a novas normas
de escrituração
g) impedimento de receber
transferências voluntárias
6.
Considerações sobre o projeto de lei dos crimes contra
as finanças públicas
CONCLUSÃO
Ilustres
Autoridades
Senhoras e Senhores
É com
muita honra que participo deste Seminário, tendo a alegria de
compor a mesa com ilustres autoridades na matéria.
Registro
desde logo os merecidos cumprimentos ao economista Luiz Nassif, pela
iniciativa da Agência Dinheiro Vivo que presta, ao promover
este Seminário, um grande serviço à
Administração Pública, quando reúne
gestores e ordenadores da despesa pública das esferas federal,
estadual e municipal com o objetivo de discutirem os dispositivos das
novas normas impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
O
tema sob meus cuidados é “Como os Municípios têm
que preparar os sistemas de informações para atender a
Lei de Responsabilidade Fiscal"
Antes de abordá-lo
e considerando que a Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva
disciplinar a gestão dos recursos públicos, com
exigências a serem cumpridas por todos os Administradores
Públicos, parece-me de interesse fazer como introdução
ao tema pequenas considerações sobre as causas do
Déficit Público, ressaltando o papel importante que
exerce o Tribunal de Contas para contribuir com os administradores
públicos.
1. Considerações sobre
Déficit Público e Atuação do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo
Cabe lembrar do
anúncio de déficit zero feito no início de 1998
pelo presidente dos Estados Unidos, Bill Clinton, com a pompa
característica do marketing norte-americano, assim como é
digno de registro, também o exemplo oferecido pelo Governo do
Estado de São Paulo, que em dois anos reduziu seu déficit
orçamentário de 17,86% para 0,01%, apresentando, até,
superávit em 1999. Tais fatos levam-nos a refletir sobre o
déficit público – o fantasma que, segundo o
pensamento econômico predominante de hoje em dia, é um
dos grandes culpados, senão o maior deles, pelas dificuldades
econômicas das nações.
Em termos gerais,
déficit público é a situação de os
governos gastarem mais do que arrecadam, segundo um determinado
período de tempo ou exercício. Boa parte dos
economistas afirma que o déficit público gera a emissão
de moeda e, portanto, a inflação e o conseqüente
desarranjo do sistema produtivo.
É preciso considerar que
a simples venda de ativos que vem sendo feita – e isto vale
também para os Estados e Municípios – com as
privatizações ou por meio de transferências de
controle, com certeza ajuda, num primeiro momento a diminuir a
dívida, porém, não produz resultados duradouros.
Há de se perseguir o objetivo de equilíbrio entre as
receitas e despesas. E para isto, quando não se tem acréscimo
de receitas é necessário efetiva atuação
para diminuir as despesas. O momento mostra alguma dificuldade para
aumentar as receitas, pois observa-se uma queda acentuada da produção
industrial o que implica na queda da arrecadação. E
buscar maior arrecadação só com novos impostos e
taxas não é o melhor caminho.
A princípio, o
déficit orçamentário realmente é
pernicioso, mas não só isso – e nem sempre se
pensou assim. A Grande Depressão Mundial de 1929/33, por
exemplo, foi resolvida por gastos políticos deficitários.
Além de evitar e atenuar desempregos, o déficit
contribuiu em diversos países para a criação de
infraestrutura econômica, financiando estradas de ferro e de
rodagem, usinas de energia elétrica, de aço, de
petróleo, etc.
O Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo tem essa visão. Procura qualificar o déficit
antes de dar os seus pareceres. Há os gastos que maculam
irremediavelmente a gestão fazendária do administrador
público, mas há também despesas que apresentam
resultados econômicos positivos, através da queda do
passivo (quitação de dívidas, por exemplo) e
aumento do ativo (construção de escolas e unidades de
saúde), além da correta aplicação dos 25%
da Educação e do respeito ao teto de 60% das receitas
correntes com o pessoal, a título de exemplos.
Os fatores
atenuantes, entretanto, perdem força à medida em que o
déficit supere a casa, por exemplo, dos 10%, quando então
passa a revelar atitude de imprevidência.
No estado de São
Paulo, nos dados de 1999, a receita de impostos alcança, em
média, três quartos da renda total dos Municípios.
Tal proporção já considera as transferências
constitucionais (FPM, ICMS, IPVA, etc.), impostos arrecadados pela
União e pelos Estados e passados aos Municípios.
Nas
localidades menores, de incipiente base econômica, o FPM (22,5%
do IR mais IPI) tem maior significado; nas unidades mais
desenvolvidas, o ICMS responde com mais intensidade. Isso se dá
porque o princípio redistributivo norteia o rateio do FPM
(recursos tributários para quem mais necessita); e o princípio
compensatório, do ICMS (recursos tributários para quem
os gera).
Tal dependência vem se acentuando, mesmo porque é
mais fácil receber da União e do Estado do que ampliar
a capacidade arrecadadora. Mais grave ainda é a impassividade
ante a situação de queda da receita e crescimento da
despesa.
As
diminuições da receita municipal relacionam-se com
diversos fatores, entre eles:
1) desaquecimento da economia
nacional, o que encolhe os repasses de FPM e ICMS;
2)evasão
de unidades produtivas do município, com a conseqüente
perda do ICMS;
3) renovação, em julho/97, do FEF
(Fundo de Estabilização Fiscal), que retém parte
das transferências federais;
4) efeitos da Lei Kandir, que
retirou o ICMS (do qual 25% vão para os Municípios) de
certas exportações;
5) extinção do IVV
(Imposto sobre Vendas a Varejo) de combustíveis;
6)
funcionamento, em 01/01/98, do Fundo de Manutenção do
Ensino Fundamental, penalizando, financeiramente, prefeituras com
baixo atendimento de alunos do 1º grau.
Já as
elevações da despesa referem-se a várias
circunstâncias, entre elas:
1) dívidas de curto prazo
herdadas da Administração anterior;
2) assunção
de novos serviços públicos na área social
(saúde, assistência e educação,
principalmente);
3) desaparecimento da sobra inflacionária;
4)
desemprego, o que eleva a demanda por serviços públicos;
5) custeio da aposentadoria de servidores que pouco contribuíram
para o sistema municipal de previdência (celetistas
transformados em estatutários).
As causas primárias
como são chamadas as elencadas, independem da vontade política
local, ao contrário de outras, secundárias.
Estas
últimas, se apresentam sob a forma de orçamentos
municipais irrealistas, superestimados ou com créditos
adicionais sem fonte financeira de cobertura.
Nesse particular, o
Deputado ou Vereador que aprova as verbas orçamentárias
e adicionais tem parcela de culpa. Por que concordar com um orçamento
de valor maior ao que sabidamente o Estado ou Município não
conseguirá arrecadar ? Por que autorizar altos percentuais
para abertura de créditos adicionais sem que o Executivo
precise comprovar os casos de excesso de arrecadação?
Assim
procedendo, o Deputado ou Vereador chancela, avaliza os descompassos
entre receitas e despesas municipais. São atitudes que trazem
de volta o ambiente institucional do período autoritário,
quando o Legislativo era mero autenticador da vontade orçamentária
do Executivo.
O bom agente político, o administrador
competente, ao contrário, muito pode fazer em favor do
equilíbrio das contas públicas, compensando, com
vantagem, situações macroeconômicas
desfavoráveis.
Nesse sentido, referindo-me ao âmbito
municipal, é possível mencionar algumas providências
que poderiam ser tomadas no sentido da aplicação da
receita:
1) IPTU: atualização do cadastro
imobiliário e da planta genérica de valores, assim como
a revisão de isenções;
2) ISS: utilização
do regime de estimativa, fiscalização mais efetiva,
adoção de alíquotas diferenciadas para os vários
tipos de serviço, atualização do cadastro
imobiliário;
3) Taxas: revisão de valores, de modo a
cobrir o real custo dos serviços municipais;
4)
Contribuição de Melhoria: instituição
deste tributo especialmente para as faixas mais abastadas;
5)
Dívida Ativa: intensificação da cobrança
amigável (através da anexação dos débitos
nas cartelas dos impostos lançados, parcelamentos, descontos,
chamadas para negociação, etc).
Por outro lado,
medidas outras deveriam ser executadas tendo em conta a redução
da despesa orçamentária, como:
1) realização
de meticuloso planejamento de caixa, de modo a evitar despesas
adiáveis e os custosos empréstimos de Antecipação
da Receita Orçamentária (ARO);
2) renegociação
de contratos em andamento, de sorte a reduzir preços e
quantidades;
3)
efetivação de rigorosas pesquisas prévias de
preços como forma de baratear licitações e
compras diretas e poupar o Município dos riscos de eventual
cartelização de fornecedores e empreiteiros;
4)
remanejamento de pessoal, freando novas admissões;
5)
revisão dos salários elevados, que podem estar
acumulando vantagens indevidas;
6) fixação de
padrões de consumo de materiais, o que evita desperdício.
Em
síntese, a adoção desses procedimentos têm-se
mostrado perfeitamente possível, permitindo às
administrações que os acolhem, alcançar bons
resultados, em benefício da sociedade.
O Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo – que em suas decisões
sempre se mostra atento às mudanças –, passou a
exigir das Administrações, Municipais e Estadual, ação
efetiva que venha a resultar numa execução orçamentária
de equilíbrio. O déficit ou o superávit
orçamentário, quando injustificáveis, ocupam
posição preponderante na análise das contas
anuais (ao lado de tantos outros itens, como as despesas com ensino;
dos gastos com pessoal; dos fundos de pensão, entre outros),
tendo como conseqüência a emissão de parecer
desfavorável às contas anuais da
Prefeitura.
Verifica-se pelo registro estatístico dos
exercícios de 1995 e 1996 que mais de 350 municípios
paulistas receberam parecer desfavorável do Tribunal, tendo
como motivo o desequilíbrio orçamentário. Já
em 1997 tal número caiu para 59 municípios, o que
confirma a correta posição assumida pelo Tribunal em
sua exigência. Ainda que, tratando-se de contas anuais das
Prefeituras, o julgamento final seja das Câmaras Municipais, é
certo que este posicionamento técnico do Tribunal conduz a uma
reflexão por parte dos administradores públicos e
também dos vereadores, indicando-lhes o caminho a percorrer
para um resultado eficaz da administração orçamentária,
refletindo, por fim, no equilíbrio das contas públicas.
O
déficit é condenável porque retrata uma situação
em que a administração gasta acima do que efetivamente
arrecada, implicando, assim, num endividamento por conta de
empréstimos que exigem desembolsos com o pagamento de juros e
acréscimos, a taxas, geralmente exorbitantes, sempre trazendo,
por conseqüência, diminuição do patrimônio
público.
Já o superávit – que para
muitos poderia ser elogiável – é também
reprovável quando se fala na execução do
orçamento público, levando-se em conta, sem dúvida,
o seu percentual e o volume de recursos envolvidos, uma vez que
inviável a existência de orçamentos zerados.
Inaceitável, em princípio, o superávit
orçamentário porque as finanças públicas
não devem ser administradas com o fito de lucro – que
estaria representado pelo superávit – mas devem ter, sim,
no caso de eventual sobra de arrecadação, uma aplicação
voltada para investimentos. Estes, tanto podem ser destinados à
melhoria da estrutura de prestação do serviço
público, com a aquisição de equipamentos e
maquinários novos, como, para novas obras em benefício
da comunidade.
A
boa gestão é sempre reconhecida pela comunidade, não
o sendo, porém, pelo superávit do balanço
orçamentário, mas, sim, quando de fato suas
necessidades são atendidas. Embora, via de regra, sejam
muitas, espera-se que pelo menos as básicas, entre as quais,
tem-se as de saneamento básico (água, esgotos);
educação, saúde (inclusive assistência
social), transportes, e tantas outras, sejam satisfeitas. E, na
hipótese - ainda que remota -, de não existirem
necessidades que devam ser atendidas, tal fato deve orientar o
Administrador para promover a redução da carga de
impostos.
Enfim, cabe ao Administrador implementar ações
que privilegiem a boa utilização do orçamento,
evitando o resultado deficitário, ou o superavitário,
este, como visto, também indesejado.
Firmando posição
na questão do equilíbrio orçamentário, o
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo exerce corretamente
sua função de fiscalização do orçamento
público e, até num caráter pedagógico,
possibilita que os gestores do dinheiro público se orientem
para a prática de atos que cada vez mais atendam à
legislação, conjugando tal atendimento com a efetiva
aplicação das técnicas da administração
pública, trazendo, a final, benefícios para toda a
sociedade contribuinte.
Vê-se, portanto, que assim agindo, o
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – e creio que
também os demais Tribunais de Contas Estaduais –
antecipou-se às propostas que foram discutidas e resultaram na
edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial
aquelas que disciplinam a atividade de gestão dos recursos
públicos com limites e controles estabelecidos com atribuição
de efetiva responsabilidade aos gestores.
Exercendo
seu papel de controle externo, tem o Tribunal de Contas do Estado de
São Paulo procurado sempre emitir seus Pareceres Prévios
sobre os atos de gestão da Administração levando
em conta a importância daquelas ações dos
gestores que resultam na responsável condução do
orçamento público, fazendo recomendações
pertinentes para a correção de rumos nos exercícios
futuros.
Para encerrar estas considerações, como já
afirmei, o resultado de superávit não é, por si
só, indicador de boa gestão. Pode até significar
o contrário, pois, se houver superávit, mas, sem o
devido atendimento à sociedade, nas principais atividades,
quais sejam: educação, saúde, saneamento básico
- a despeito dele (superávit) - ter-se-á uma
administração orçamentária sem
responsabilidade, o que não pode ser aceita.
2. Lei
Complementar Nº 101 - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A
Lei de Responsabilidade Fiscal, como ficou conhecida a Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio último, teve origem no
projeto enviado pelo Governo ao Congresso Nacional para atender, no
prazo de 180 dias, o contido na Emenda Constitucional nº 19, de
4 de junho de 1998, que exigiu lei complementar para dispor sobre
algumas matérias.
Foram contempladas na Lei as matérias
contidas nos incisos I a IV do artigo 163 da Constituição
Federal, que tratam de finanças públicas, dívida
pública e mobiliária, concessão de garantias, e
a emissão e resgate de títulos da dívida.
Não
pretendo discutir os possíveis vícios de
inconstitucionalidade que são, por muitos, atribuídos à
Lei, tendo-se, inclusive, notícia na imprensa sobre o
ajuizamento de ação própria neste sentido junto
ao Supremo Tribunal Federal.
Admito até que dos pontos
colocados em discussão por quem defende a
inconstitucionalidade, existem uns para os quais os argumentos são
relevantes. Deixarei, porém, esta tarefa para quem não
pertença, como eu, a órgão de controle externo,
pois encampá-la, no meu caso, poderia vir a ser interpretado
por alguns que estivesse fazendo-o para fugir de trabalho e
responsabilidade, que certamente não é o caso.
Assim,
afora esta discussão, é importante considerar que a
responsabilidade fiscal é objeto de disciplina legal também
em outros países. No nosso caso, a Lei está chegando
num momento em que a política governamental é de
diminuição da presença do Estado em inúmeros
setores da economia.
Grandes e profundas mudanças estão
sendo feitas na Administração Pública, sendo
importante registrar que o equilíbrio das contas públicas,
entre outros valores, independe de ideologia, de corrente política
ou de partidos. O Estado não pode conviver com permanente
desequilíbrio, não importando quem o esteja
governando.
2.1 - Alguns pontos de importância que se
obtém da Lei
A Lei de Responsabilidade Fiscal traz
muitas novidades em regras, prazos e imposições.
Abordarei apenas alguns pontos, os quais, sem dúvida, são
de interesse e possibilitam ter uma noção geral das
alterações que a norma deverá produzir nos
órgãos da administração pública.
2.2.
Sua abrangência
A Lei de Responsabilidade Fiscal é
de observância obrigatória por todos os entes estatais,
União, Estados e Municípios, compreendendo seus
Poderes, órgãos e entidades dependentes.
2.3
Procura evitar déficits e reduzir dívidas
É
importante lembrar a diferença entre déficit e dívida.
De forma simples podemos exemplificar com o caso de uma pessoa que
tenha recebido R$ 1.000,00 e feito compras no valor de R$ 1.200,00.
Fez o pagamento com o total de R$ 1.000,00 que recebeu e ficou
devendo R$ 200,00 para pagar depois.
Essa pessoa, portanto,
iniciou o novo mês com uma dívida de R$ 200,00. Recebeu,
novamente, R$ 1.000,00 e fez compras no valor de R$ 850,00. Teve,
assim, no mês um superávit de R$ 150,00. Utilizou esse
superávit para pagar a dívida anterior, diminuindo-a,
portanto, para R$ 50,00.
Com a Administração Pública
ocorre o mesmo mecanismo. Para o Administrador reduzir o estoque da
dívida, terá de gerir os recursos orçamentários
de forma a obter superávit.
Interessante ressaltar que a
dívida quando é financiada exige o pagamento de juros,
o que também é despesa e não se pode esquecer
que em épocas de inflação acentuada serviu (para
não dizer que ainda hoje serve), para desequilibrar o
orçamento de muitos Estados e Prefeituras.
Déficit
é, portanto, um resultado, enquanto Dívida é uma
posição, um estoque.
2.4.
Planejamento
Importante ressaltar que a nova Lei procurou
privilegiar o planejamento. E bem agiu o legislador, pois, a
atividade do planejamento tem grande importância para evitar
que se façam gastos imediatistas, de conveniência, que
surgem no dia a dia, mas sem compromisso com prioridades.
O
orçamento há de ser precedido de planejamento. Não
se pode admitir orçamentos feitos sem qualquer compromisso com
o que se pretende executar.
A Lei de Responsabilidade Fiscal
atende à exigência do artigo 165, § 9º da
Constituição Federal, no que se refere à Lei de
Diretrizes Orçamentárias e à Lei do Orçamento.
O artigo 3º cuidava do Plano Plurianual, mas foi vetado pelo
Presidente da República.
A Lei prevê que a Lei de
Diretrizes Orçamentárias tenha um documento importante
que chamou de anexo de Metas Fiscais. Deverá, assim, estar
nele indicada onde será aplicada a arrecadação
prevista.
Com os Relatórios de Execução
Orçamentária e de Gestão Fiscal, será
possível ao Tribunal de Contas fazer o acompanhamento para
saber se as metas estabelecidas estão, de fato, sendo
cumpridas.
2.5. Plano Plurianual
O Plano Plurianual -
PPA, substituiu, com maior abrangência, o então vigente
Plano Plurianual de Investimentos.
É importante lembrar
que o artigo 167, § 1º da Constituição proíbe
investimento que demande mais de um ano de execução, se
não estiver previsto no Plano Plurianual ou em lei que permita
a sua inclusão.
2.6 Lei de Diretrizes Orçamentárias
- LDO
Conforme dispõe o artigo 165, § 2º da
Constituição Federal, a LDO deve conter no mínimo:
metas e prioridades para o exercício seguinte; orientação
para o orçamento-programa; alterações na
legislação tributária. A Lei de Diretrizes
Orçamentárias mostra-se um instrumento valioso para o
planejamento das finanças e terá dois anexos: o de
Metas Fiscais e o de Riscos Fiscais.
O Anexo de Metas Fiscais,
criado pelo § 1º do 4º da Lei de Responsabilidade
Fiscal deve conter metas anuais, distribuídas por três
exercícios. Assim, ter-se-á um triênio móvel,
pois a cada ano mudará, tendo-se sempre os dados para três
anos seguintes.
Tal Anexo, conforme § 2º do artigo
4º da Lei, conterá, entre outros os seguintes dados:
-
avaliação do cumprimento das metas do ano anterior;
-
demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e
metodologia de cálculo e comparação com as metas
dos três exercícios anteriores, evidenciando a
consistência das metas com as premissas e objetivos da política
econômica nacional;
- evolução do patrimônio
líquido nos três exercícios, destacando a origem
e aplicação dos recursos obtidos com a alienação
de ativos;
- demonstrativo da estimativa e compensação
da renúncia de receitas, e da margem de expansão das
despesas obrigatórias de caráter continuado.
No
Anexo de Riscos Fiscais (§ 3º) serão avaliados os
passivos contingentes e outros riscos que possam afetar as contas
públicas, com informação das providências
previstas no caso de se concretizarem.
2.7 Lei Orçamentária
Anual - LOA
De acordo com a Constituição
Federal, a Lei Orçamentária compreende o orçamento
fiscal; o orçamento de investimento das estatais; e o
orçamento de seguridade social.
Terá, ainda, um
Anexo que atestará a compatibilidade com as metas fiscais da
Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou seja, se na LDO
estiver previsto um superávit de 10%, a Lei do Orçamento
fixará despesas em patamar inferior às receitas, no
mesmo percentual. Além disto, conterá, também,
como será feita a compensação de eventual
renúncia de receitas com despesas obrigatórias de
caráter continuado.
2.8. Resultado primário e
Resultado nominal
Resultado Primário é a
diferença entre Receitas e Despesas, excluindo-se tudo o que
diga respeito a juros e a principal da dívida, quer pagos ou
recebidos.
Resultado Nominal é a diferença entre
todas as receitas arrecadadas e todas as despesas
empenhadas.
Importa salientar que a Lei de Responsabilidade
Fiscal prevê no artigo 30, § 1º, inciso IV, que o
Presidente da República encaminhará ao Congresso
Nacional uma proposta de cálculo dos resultados primário
e nominal.
2.9. Reserva de Contingência
Serve
para atender ao pagamento de "passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos." (artigo 5º, III, b,
da LRF).
2.10. Programação Financeira Mensal
A
previsão da Lei 4.320/64 é de programação
financeira trimestral. Agora, porém, exige a Lei de
Responsabilidade Fiscal periodicidade mensal (art. 8º).
A
programação financeira é instrumento de grande
valia para o Administrador, possibilitando-lhe executar uma boa
administração dos recursos financeiros, evitando que
recorra a empréstimos onerosos.
2.11. Contingenciamento
De Dotações
O acompanhamento da execução
da receita permite conhecer quando sua evolução tende a
comprometer os resultados pretendidos pela LDO.
Nestas
circunstâncias, os Poderes e Órgãos adotarão
medidas para contingenciar (congelar) parte de suas verbas e quotas
financeiras e caso não o façam espontaneamente, o Poder
Executivo poderá fazê-lo.
Ao Tribunal de Contas
caberá acompanhar o cumprimento de tal regra, por meio do
Relatório Resumido de Execução Orçamentária,
alertando para o cumprimento.
2.12. Metas de
Arrecadação
Sendo anual a peça
orçamentária poucos municípios acompanhavam sua
arrecadação em períodos menores.
Doravante,
exige a Lei de Responsabilidade Fiscal que 30 dias após a
publicação do orçamento a Administração
deve elaborar a programação bimestral de arrecadação.
Isto se mostra importante, pois possibilitará o cálculo
necessário ao contingenciamento de dotações,
também exigido, como já afirmado.
2.13. Renúncia
de receitas
Importante a exigência da Lei, que para a
concessão de benefícios que impliquem em renuncia de
receitas, como: anistia, remissão, subsídios, deve
haver demonstração de que tal renúncia não
prejudicará os resultados da Lei de Diretrizes Orçamentárias
ou que haverá compensação daquela perda, com
aumento da receita tributária própria.
É uma
exigência coerente que aperfeiçoa o disposto na
Constituição Federal (art.165, § 6º), que
determina seja o orçamento anual acompanhado de um
demonstrativo, no qual a Administração revele as
conseqüências finais da renuncia da receita.
3 -
CRÍTICAS E ELOGIOS À LEI
Entre muitas críticas
à Lei, merece registro a de ser imprecisa. Traz, no seu artigo
59, previsão de que os Tribunais de Contas alertarão os
órgãos executores, em determinadas situações.
Isto é de uma imprecisão cristalina.
Ora, se algum
Tribunal de Contas se ativer literalmente ao termo alertar,
simplesmente nada fará, a não ser, quando muito, avisar
o administrador daquilo que ele já sabe. Não tem nenhum
sentido isto, porque o Administrador ao preparar seu relatório
já terá os dados finais que lhe indicam eventual
desajuste.
Logo, que proveito terá se o Tribunal apenas
informá-lo, avisá-lo, do que de antemão já
sabe por documento que ele próprio preparou para enviar ao
Tribunal ? E o pior seria imaginar que algum administrador viesse a
"mascarar" os dados para que o resultado dos demonstrativos
lhe fosse favorável.
Não posso deixar de afirmar
que é equivocada a idéia contida na Lei, de centralizar
o controle de forma piramidal, em setores do governo federal em
Brasília. Isto é impraticável e transmite a
idéia de que só Estados e Municípios é
que têm suas contas desequilibradas, o que não é
verdade. Os órgãos federais também têm sua
importante parcela de colaboração no desequilíbrio
das contas públicas.
Por outro lado, tomando o exemplo
paulista, o controle sobre os entes municipais e estaduais já
existe e é eficaz, estando o Tribunal de Contas do Estado
exercendo seu papel, com muito rigor na apreciação das
contas, tendo até, como já afirmado, estabelecido
limites de aceitabilidade de déficit anual, acima do qual,
exige justificativas das razões de sua ocorrência.
É
possível elogiar, na Lei, o estabelecimento de parâmetros
e exigência de medidas para corrigir o desequilíbrio que
venha a ocorrer, já que até agora isto não
existia.
O Tribunal de Contas de São Paulo, como afirmado,
foi pioneiro em sinalizar para a administração que o
déficit é inaceitável e para tanto, leva em
conta, os índices de inflação medidos no
exercício auditado. Não tinha, porém, medidas
legais para exigir a correção de rumos.
Considero
também positiva a idéia da transparência dos
dados das contas públicas, quando exige, a Lei, relatórios
e demonstrativos de execução orçamentária
e gestão fiscal, alguns dos quais devem até ser
publicados.
O artigo 52 da Lei exige a publicação,
até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, do
Relatório Resumido da Execução Orçamentária,
e que será composto do Balanço Orçamentário
e de Demonstrativos da Execução das receitas e das
despesas, sendo, ainda, acompanhado de outros demonstrativos que
indicarão:
a) a apuração da receita corrente
líquida;
b) os resultados nominal e primário;
c)
as despesas com juros;
d) o detalhamento dos Restos a Pagar
Tal
Relatório, quando referente ao último bimestre do
exercício, terá ainda de informar quanto: à
realização de operação de ARO
(antecipação de receita orçamentária); às
projeções atuariais dos regimes de previdência
social; e da variação patrimonial, evidenciando a
alienação de ativos e a aplicação dos
recursos decorrentes.
Exige, ainda, a Lei, sejam apresentadas, com
aquele Relatório, justificativas quando ocorrer: limitação
de empenho, e, frustração de receitas. Deve a
Administração especificar as medidas de combate à
sonegação e à evasão fiscal, que tenha
adotado, que irá adotar, assim como, indicar as ações
de fiscalização e cobrança.
O artigo 54 trata
do Relatório de Gestão Fiscal, exigindo sua
apresentação ao final de cada quadrimestre e
relativamente aos Poderes e demais órgãos, prevendo,
ainda, seja o Relatório assinado, também, pelos
respectivos responsáveis pela Administração
Financeira e pelo Controle Interno.
O Relatório de
Gestão Fiscal conterá comparativos:
a) das despesas
de pessoal, distinguindo inativos e pensionistas;
b) das dívidas
consolidada e mobiliária;
c) das concessões de
garantia;
d) das operações de crédito,
inclusive por antecipação de receita.
O
Relatório de Gestão Fiscal referentemente ao último
quadrimestre deverá demonstrar:
a) o montante das
disponibilidades de caixa no dia 31 de dezembro;
b) a inscrição
em Restos a Pagar, separando as despesas: liquidadas; empenhadas e
não liquidadas; os empenhos cancelados.
Agiu bem o
legislador em obrigar a publicação do Relatório
de Gestão Fiscal, no prazo de até 30 dias do
quadrimestre (§ 2º do art.55), prevendo sua ampla
divulgação, inclusive por meio eletrônico.
Tenho
defendido uma maior utilização do meio eletrônico
para a divulgação, pela Administração, de
suas realizações. Hoje isto é possível
sem grandes custos. Estão aí os provedores gratuitos
possibilitando a criação de páginas na Internet.
É importante que este canal de comunicação seja
utilizado para prestar informações à sociedade.
Os contribuintes precisam conhecer como é aplicado o recurso
público.
Desde 1998 o Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo mantém disponibilizado, em sua página da
Internet, um banco de dados - SIAPNET -, contendo os dados de todos
os municípios paulistas (exceção ao da Capital).
É possível a qualquer pessoa verificar os dados do
município de seu interesse, conhecendo as informações
gerais (população; distância da capital;
principal atividade econômica; número de hospitais; de
entidades assistenciais; de agências bancárias;
estabelecimentos industriais, comerciais e de serviços, etc.),
o orçamento, a receita prevista e arrecadada; os investimentos
feitos.
Isto traz benefício não só ao
contribuinte, que pode acompanhar a aplicação dos
recursos públicos de seu município, verificando as
despesas de custeio e os investimentos feitos, mas também,
como ao eventual interessado em escolher um local para instalar seus
negócios, pois o sistema permite que faça pesquisa, a
partir de determinados dados de sua escolha.
Elogiável,
portanto, a previsão de transparência dos dados de
execução orçamentária.
Voltando à
Lei, outro ponto de crítica é o fato de se observar
duas vertentes que não combinam: por um lado, a preocupação
demasiada com as despesas de pessoal; por outro, a proteção
desmesurada que oferece à satisfação de
compromissos de dívida financeira da administração.
Aceitável seria uma fórmula de se impedir que a
Administração recorresse a bancos para obter
empréstimos. A proteção que oferece é
garantia somente dirigida aos credores do sistema financeiro e não
ao interesse público. Ao fazer empréstimos a setores do
governo, deveria, o banqueiro, avaliar os riscos, assim como faz
quando o tomador é um particular. (Se bem que até
débitos bancários de particulares têm tido a
proteção do Governo. Basta lembrar do PROER ...). Em
tese, todavia, a regra é que entre banco e particular, haja
avaliação de risco e obtenção de
garantias próprias, sem a proteção
governamental.
No que se refere às despesas de pessoal
cabe ressaltar que traz a Lei inovações:
-
estabelece um limite prudencial de 90% do limite máximo, ao
qual deverá o Poder ou Órgão retornar, à
razão de 1/24 ávos por mês;
- engloba nas
despesas de pessoal os gastos com mão-de-obra terceirIzada -
embora faça-o, de forma a permitir interpretação
diversa, que agrada tanto os defensores da inclusão como os da
exclusão;
- impondo restrições para o último
exercício de mandato do governante (Prefeito ou
Governador).
É fácil entender a razão de
ter o Governo centrado o foco de controle nas despesas e apenas de
maneira muito tímida abordado a arrecadação.
Há
de se reconhecer que é mais fácil cortar despesas -
principalmente as de pessoal - que executar um bom programa de
arrecadação própria, envolvendo, inclusive, a
execução da dívida ativa e maior rigor na
concessão de incentivos.
Assim se justifica a pouca
atenção dada às receitas pelo legislador.
Registra-se, contudo, preocupação correta com a
restrição de isenções e anistias,
exigindo, neste caso, que o administrador planeje o impacto
orçamentário-financeiro (art.14) delas decorrentes nos
futuros três exercícios, com a demonstração
de que não afetará as metas de resultados fiscais ou
haverá a compensação por aumento de receita.
4.
A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Quero frisar a
importância dos Tribunais de Contas na fiscalização
da execução da Lei de Responsabilidade Fiscal.
De
acordo com o artigo 71 da Constituição Federal, o
controle externo é exercido pelo Tribunal de Contas,
cabendo-lhe a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial dos entes
públicos.
Estou certo que a execução da Lei
de Responsabilidade Fiscal está diretamente ligada à
ação dos Tribunais de Contas. É o órgão
de controle externo dos atos da Administração e,
portanto, o único que primeiramente agirá exigindo o
enquadramento dos Poderes e Órgãos nas regras por ela
estabelecidas.
É gratificante registrar que há anos
- antes mesmo de se falar em Lei de Responsabilidade Fiscal - o
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo vem dando valiosa
contribuição para o equilíbrio das contas
públicas dos municípios paulistas.
Como já
afirmei, o rigor empreendido há tempos na apreciação
das contas anuais dos Municípios e do Estado, exigindo dos
administradores execução orçamentária
equilibrada, sob pena de emissão de parecer desfavorável
às contas, é fator de real importância para a
mudança de comportamento dos administradores, em seus atos de
gestão.
Sempre atento para bem cumprir seu papel
fiscalizador, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
procurou agir rapidamente para possibilitar que os órgãos
fiscalizados, entre eles os Municípios, pudessem dar
cumprimento às exigências da Lei.
Editou uma cartilha
(que está disponibilizada na Internet, em sua página e
na do BNDES) dirigida aos seus jurisdicionados, explicativa dos
principais pontos da Lei. Tem como finalidade servir de orientação
aos administradores públicos, objetivando facilitar-lhes a
aplicação da nova norma legal.
Editou, também,
Instruções próprias (também
disponibilizadas na Internet) fixando prazo e regras a serem
cumpridos para possibilitar-lhe o acompanhamento das metas
estabelecidas e sobre as quais deverá exercer suas atribuições
legais de fiscalização.
Já preparou e
divulgou no Diário Oficial, os modelos de relatórios e
demonstrativos que os Prefeitos e demais Chefes de Poderes e Órgãos,
na área estadual e municipal, deverão apresentar ao
Tribunal, na periodicidade bimestral e quadrimestral.
É
mais uma vez o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
antecipando-se, no caso, aos órgãos do governo federal
encarregados de fazê-lo, mas, diga-se, atitude necessária
para propiciar aos jurisdicionados que possam cumprir a Lei, pois, na
verdade, deveriam tais modelos terem sido editados com a própria
Lei.
Com esta iniciativa do Tribunal de Contas do Estado, os
órgãos estaduais e municipais paulistas, não
terão dificuldade de enviar seus dados, o que, seria
impossível fazer sem os modelos para os relatórios e
para demonstrativos que a Lei criou.
Devo revelar aqui a
preocupação que particularmente tive com os
fiscalizados. Ainda que tenha o Tribunal editado as Instruções,
o Manual, com os pontos básicos da Lei, entendi oportuno
alertar, em especial os Prefeitos, por enquanto, quanto às
obrigações de curtíssimo prazo que lhes impõe
a Lei.
Para isto, proferi despacho nos processos de contas anuais
dos Municípios em que me coube a Relatoria. Nele, lembro aos
Prefeitos o tratamento processual que dará o Tribunal aos
Relatórios e Demonstrativos que deverão entregar, já
iniciando no próximo dia 15.
Tais documentos serão
encartados em um Anexo ao processo principal das contas anuais.
Recebidos no Tribunal serão analisados pela auditoria, e, em
havendo a constatação de alguma irregularidade, será
dada ciência ao Relator para adotar a decisão, que em
cada caso couber, dependendo do tipo e da gravidade dos problemas
apontados.
Como regularmente ocorre, o Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo, realiza inspeção "in
loco" anual em todos os seus órgãos
jurisdicionados, daí que em cada Município, fiscaliza
não só a Prefeitura e a Câmara, mas também
as empresas e autarquias, produzindo, em decorrência o
competente relatório, sobre o qual os responsáveis têm
a oportunidade de se manifestar para dele tomar conhecimento e
apresentar a defesa sobre eventual irregularidade apontada em atos de
gestão praticados.
Entendi oportuno publicar o despacho
alertando aos Prefeitos e demais responsáveis, sobre as
principais obrigações que lhes cabem cumprir, lembrando
as de curto prazo, que exigem providências imediatas, e as de
prazo mais longo.
5. COMO DEVEM PROCEDER OS
MUNICÍPIOS
Terão os Municípios
providências a cumprir, sendo umas que podemos chamar de curto
prazo e outras já ao longo do tempo.
Como de curto prazo
podemos entender aquelas exigências que deverão ser
atendidas até o final do presente exercício.
a)
Relatório Resumido da Execução Orçamentária
e Demonstrativos
Até o dia 15 de agosto deverá
ser entregue o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária (previsto no artigo 52 da Lei),
acompanhado dos Demonstrativos (previstos no artigo 53 da Lei) do
bimestre relativo aos meses de maio e junho.
b) Relatório
de Gestão Fiscal
Até o dia 15 de outubro deverá
ser entregue o Relatório de Gestão Fiscal (artigo 54 da
Lei) relativamente ao quadrimestre de maio a agosto, acompanhado de
cópia de sua publicação que deverá ser
feita até o dia 30 de setembro.
Tal Relatório
deverá conter a assinatura do Prefeito, da autoridade
responsável pela administração financeira, do
responsável pelo controle interno, e, de outras, a critério
do Prefeito.
Já como providências ao longo do
tempo, tem-se o acompanhamento que devem as Prefeituras fazer sobre a
execução orçamentária, visando a adoção
de medidas para a eventual adequação de determinadas
despesas às regras legais. Isto além de ter a obrigação
de preparar e publicar os demonstrativos na periodicidade bimestral e
quadrimestral, exigidos e que servirão de base para algumas
providências.
a) Acompanhamento e providências em
relação às despesas com pessoal
Algumas
alterações foram impostas pela nova Lei em relação
às despesas com pessoal, consistentes:
1) na limitação
de 60% das receitas correntes líquidas, na conformidade dos
artigos 19 a 23 da Lei;
2) na vedação (Parágrafo
único do artigo 21) em praticar, nos 180 dias anteriores ao
encerramento do mandato do Prefeito, qualquer ato que implique no
aumento da referida despesa;
3) no enquadramento gradual a que se
refere o artigo 70, vigorando neste exercício à razão
de 50% do excesso em relação ao total gasto no
exercício de 1999, cabendo à Administração
adotar medidas para tanto, conforme previsão dos artigos 22 e
23 da Lei.
4) no cômputo das referidas despesas, dos gastos
com serviços de terceiros, nos termos do artigo 18, §
1º.
b) vedações e restrições
contidas nos artigos 34 a 42 em relação:
1) à
operações de crédito entre o Município,
diretamente ou por intermédio de seus órgãos/entidades
e outro ente da Federação, inclusive suas entidades,
destinadas a financiamento de despesas correntes ou refinanciamento
de dívidas.
2) às operações de ARO,
para cuja concretização impôs, a Lei, algumas
restrições, como, por exemplo, as do inciso IV do
artigo 38 que impede sua realização enquanto não
resgatada integralmente operação anterior e, também,
no último ano de mandato do Prefeito.
3) à vedação
de contrair, nos últimos dois quadrimestres de mandato do
Prefeito, obrigação de despesa que não possa ser
integralmente cumprida no exercício, ou que não haja
disponibilidade de caixa para o pagamento de parcelas no exercício
seguinte.
c) quanto aos regimes de previdência
Importante a obrigação de depósito em
conta própria das disponibilidades de caixa dos regimes de
previdência, conforme artigo 43 da Lei.
d) quanto às
empresas controladas pelo Município
As empresas
controladas pelo Município devem incluir, em seus balanços
trimestrais, nota explicativa em relação ao
fornecimento de bens e serviços ao Município; em
relação a recebimento eventual de recursos financeiros
do Município; e, em relação à venda de
bens, prestação de serviços ou concessão
de empréstimos e financiamentos com preços, taxas ou
condições diferentes dos vigentes no mercado, conforme
artigo 47 da Lei.
e) quanto à transparência dos
dados da gestão fiscal
A Lei exige (nos artigos 48 e
49) que a transparência da gestão fiscal deva ser
atendida com a ampla divulgação, inclusive por meios
eletrônicos de acesso ao público, dos planos,
orçamentos, leis de diretrizes, prestações de
contas, parecer prévio, relatório resumido da execução
orçamentária, relatório de gestão fiscal,
além da permanente disponibilidade das contas, para apreciação
pelos cidadãos e instituições da sociedade.
f)
quanto a novas normas de escrituração
No artigo
50 a Lei traz normas complementares às exigidas pela
contabilidade pública, as quais devem ser obedecidas para a
escrituração e consolidação das contas,
devendo a Administração adotar medidas para seu
cumprimento.
g) impedimento de receber transferências
voluntárias
O Município que não publicar,
no prazo de até 30 dias de encerramento do bimestre e do
quadrimestre, o relatório resumido da execução
orçamentária e o relatório de gestão
fiscal, ficará impedido de receber transferências
voluntárias, como consta do § 2º do artigo 52 e do §
3º do artigo 55 da Lei..
6. Considerações
sobre o projeto de lei dos crimes contra as finanças
públicas
Entendo oportuno abordar, também, a
criminalização dos atos da administração
pública, que está sendo objeto de projeto de lei ora em
discussão no Parlamento.
Há, no meu
entendimento, um engano neste ponto. Transmite-se uma idéia
errada à sociedade de que todo ato que o administrador
pratique com erro é criminoso. Não vejo como se possa
generalizar desta maneira. Já se diz há muito tempo que
errar é humano. E outros, complementando afirmam que só
erra quem trabalha...
Deixo claro que também não
quero, com esta afirmação, desculpar todos os erros que
venham a ser cometidos pelos administradores públicos.
No
seu dia a dia o administrador público precisa tomar decisões
e ao fazê-lo estará sempre diante de alternativas,
muitas vezes, reconhecidamente de difícil decisão,
devendo escolher, dentre elas, a que melhor atenda ao interesse
público. E sua decisão deve sempre ser justificada,
apontando de maneira clara e comprovada as razões que o
levaram a adotá-la. Não pode ser crime, portanto, fazer
opção errada, para a qual o resultado que esperava não
foi alcançado.
O controle dos atos da administração
deve ser, como hoje é, objeto de um controle administrativo e
político. Agiu sabiamente o legislador ao prever o controle
externo, exercido pela ação dos Tribunais de Contas, os
quais numa análise técnica da legalidade do ato
examinado, ponderam, também, para o seu julgamento, a
observância dos princípios constitucionais, dentre
outros, os da razoabilidade, da economicidade, da igualdade, do
interesse público, da eficiência.
Assim, afora o
julgamento de contratos e outros atos específicos, o conjunto
dos atos de gestão praticado no exercício financeiro,
tem, por seu turno, um julgamento político, que é feito
pelo Legislativo do ente federativo, precedido de um parecer que é
emitido pelo Tribunal de Contas competente.
Para a emissão
do parecer prévio anual a ser enviado ao Poder Legislativo
competente, o Tribunal de Contas, referindo-me ao do Estado de São
Paulo, leva em consideração a execução
orçamentária e financeira praticada, aplicando, como já
afirmado, o rigor quanto ao equilíbrio das contas. Não
são aceitos resultados deficitários sem justificativa
plausível, desprovida de sustentação.
Os
casos em que se verifica terem sido praticados com irregularidade,
por inobservância à lei ou aos princípios por ela
determinados, afrontando, concretamente, o interesse público,
merecem, estes, sim, uma investigação para possível
punição aos infratores. Esta investigação
é de competência do órgão do Ministério
Público, até porque pode envolver não só
o ente da administração pública, mas, também
o particular. Cabe ao Ministério Público agir ao tomar
conhecimento do ocorrido, sendo certo que o Tribunal de Contas, no
caso do Estado de São Paulo, tem sempre feito a devida
notificação para as providências de sua
alçada.
Querer punir severamente, e indiscriminadamente
como se propaga na mídia, é preocupante, porque
poder-se-á punir administradores públicos zelosos, mas
que ao tomar uma decisão, fizeram uma opção
errada e obtiveram um resultado insatisfatório, inesperado,
portanto. Esta possibilidade de punição na esfera penal
cria, por si só, um desincentivo ao exercício de cargos
públicos de direção, fato que traz prejuízos
sérios à administração pública e
nenhum benefício à sociedade.
A punição
ao administrador deve, quanto possível e pelas razões
expostas, ficar circunscrita ao âmbito do controle
administrativo e político.
Perfeitamente recomendável
o ressarcimento de danos causados ao erário, ainda que não
por dolo, mas por culpa, nos casos em que esteja presente, por
exemplo, a negligência.
Diferente, portanto, daquela
situação em que a decisão, embora não
tenha sido a melhor, o administrador consiga mostrar sustentação
para sua ação, e, com elementos de clareza que mostrem
a existência de alternativa para um resultado que era o
esperado e que não fossem as circunstâncias, teria
ocorrido. Logo, o objetivo perseguido atendia ao interesse
público.
A par disto, o julgamento político
também se faz necessário em casos, cuja gravidade exija
o afastamento do administrador da vida pública, o que tem sido
visto nos últimos tempos.
CONCLUSÃO
O
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo está certo de
sua responsabilidade e faz a leitura que entende ser a única
aceitável do artigo 59. Vai acompanhar e exigir de seus
fiscalizados o cumprimento da Lei, pois sabe que sem sua ação
firme estará, a Lei de Responsabilidade Fiscal, fadada a ser
uma norma só para existir no papel. Não teria qualquer
efeito prático.
Com as informações
recebidas estará o Tribunal apto a exercer seu papel,
acompanhando: a execução das metas próprias de
cada Poder e Órgão - estabelecidas segundo os ditames
da nova Lei -, e, o comportamento da arrecadação e das
despesas, alertando, quando necessário, o administrador para
as correções exigidas, situação na qual
lhe caberá controlar, também, a efetivação
das medidas corretivas adotadas.
Como já afirmei, o
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo está
empenhado em ver cumprida a Lei. No que dele depender haverá
êxito, tanto que, a par das medidas que já adotou
editando as Instruções, tem realizado também
Encontros com os Prefeitos e Administradores Públicos para
ampla discussão de esclarecimento aos jurisdicionados sobre as
questões relevantes da nova Lei. É preocupação
do Tribunal paulista o resultado pretendido pela Lei, e não a
aplicação de penalidade aos eventuais descumpridores
das normas.
Juntando-se a este esforço, o Instituto Ruy
Barbosa, entidade que congrega os Tribunais de Contas do Brasil,
também realizou, em São Paulo, no dia 16 de junho, um
Seminário que contou com a participação de
Conselheiros de Contas de várias Unidades da Federação,
evento no qual foram discutidas as formas de atuação de
cada Tribunal. Atualmente tenho a honra de ser o Presidente do
Instituto Ruy Barbosa, eleito que fui no referido Seminário,
e, meu compromisso é o de promover permanente debate para a
uniformização de procedimentos por parte dos Tribunais.