TC-023.015/026/98. CDHU x Centro Social Benedita Bernardes.

RELATÓRIO DO CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI
34ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA, DIA 3/10/2000

Os presentes autos tratam de contrato entre a CDHU e o Centro Social Benedita Bernardes, tendo por objeto a construção, pelo Centro Social, em regime de mutirão (^¹), de 112 unidades habitacionais, no Empreendimento Brasilândia B-10 e um Centro de Apoio Comunitário – CAC-1A, de tipologia especial, estrutura pré-moldada, edifício de 7 pavimentos, com 48,38 m² por unidade na região Metropolitana de São Paulo, sendo que a administração e responsabilidade técnica será executada por empresa de Assessoria Técnica, contratada pelo Centro Social.
A licitação foi considerada inexigível com base no artigo 25, “caput”, da Lei nº 8.666/93. A contratação, em tela, foi autorizada pelo Sr. Governador, em 18/08/96, de acordo com o Termo de Autorização, fls. 4/5. O Termo de Adesão, de mesma data, fls. 6/7, traz 10 (dez) entidades cadastradas no “Programa Paulista de Mutirão e Autogestão” e participantes do pool, ficando a cargo do Centro Social Benedita Bernardes o gerenciamento do mesmo.
Os órgãos de instrução da Casa manifestaram-se pela irregularidade dos atos, por similaridade de vícios aos outros contratos da espécie. A PFE solicitou que fosse feita uma “auditoria especial”, pois o Contrato em exame não fez parte da anteriormente realizada – TC-22065/026/96, para assim se confirmar as ilicitudes praticadas, fls. 167/175.
Respondendo à requisição feita pela Auditoria, a CDHU trouxe às fls. 177 a 282, documentos entre os quais encontra-se o Contrato de 03/02/97, com a empresa FCI Engenharia e Gerenciamento S/C Ltda, responsável pela assessoria técnica e administrativa, as Planilhas Quantitativas e a relação das famílias mutirantes.
As Unidades Jurídica e de Engenharia da ATJ, fls. 317/355, opinaram pela aplicação do inciso XIII, do artigo 2^º, da Lei Complementar n.º 709/93, pois este contrato não fez parte de nenhuma das fases da auditoria especial procedida por este Tribunal.
A origem, após assinado prazo, enviou o Termo de Aditamento n.º 674/99, prorrogando o término contratual de 25/09/99, por mais 3 (três) meses, para 23/12/99. Anexo, a este, foi trazido o novo cronograma físico-financeiro com o valor total de R$ 1.506.479,96 (junho/98) que acresceu ao valor inicial (maio/97) a quantia de R$ 47.362,94, elevando assim o valor médio da U.H. para R$ 13.450,71.
Enviou, ainda, as justificativas de fls. 386/412, onde salienta que para os empreendimentos Brasilândia B.9, B.10, B.11, B.16, B.17, B.18 e B.19 foi contratada a Empresa Camel Pavimentação, Terraplenagem e Obras para executar as obras de terraplenagem de toda gleba; que o valor total do terreno foi de R$ 299.041,25, para a área de 17.151.68 m², cabendo para cada U.H. a parcela de R$ 2.670,01; que para o presente contrato os pré-moldados foram fornecidos pela empresa CBPO; que além da assessoria técnica, também foi contratado serviços de gerência, no presente caso foi contratada a Geribello Engenharia Ltda.
Manifestando-se em face do acrescido, as Unidades Jurídica e de Engenharia da ATJ e PFE concluíram pela irregularidade da matéria em exame, tendo em vista a somatória das falhas, que envolve os contratos de mutirão, em síntese a seguir descritas :

“1- Mão-de-obra de terceiros - A contratação de mão-de-obra de terceiros não seguiu as regras balizadoras dos contratos de mutirão, existindo a burla ao processo licitatório que transforma o Programa de Mutirão num mecanismo criado para favorecer algumas poucas empresas; 2- Os contratos de terraplenagem – a transferência dos serviços de terraplenagem teve por objetivo agilizar a execução do Programa, sendo que um procedimento licitatório demandaria um longo prazo; 3- O valor do terreno – a origem limitou-se a informar que os terrenos são adquiridos em processos expropriatórios, sendo os valores determinados judicialmente; 4– Custo elevado dos prédios – Pela Auditoria Especial, realizada em outros contratos, o custo do m² da U. H. foi considerado incompatível com os praticados no mercado. Para justificar, a CDHU apresentou a mesma explicação dada aos outros contratos, porém verificou-se que o referencial PINI utilizado como parâmetro é um valor de custo que não inclui os valores das demais despesas para composição do valor de comercialização, não existindo a comparação entre valor do custo e preço de venda, pois naquele temos que considerar a aplicação inicial de 33% de BDI – como quer a CDHU – pois, para este além dessa incidência outros fatores terão que ser considerados; 5- Problema na execução dos conjuntos – a utilização de lajes pré-moldadas de 8 cm de espessura foi criticada pela ausência de eletrodutos, que sem um projeto de elétrica, acrescem em custos adicionais para as famílias de mutirantes, sendo, ainda, deficiente o isolamento acústico de laje nesta espessura; 6- Favorecimento de empresas – para fornecimento das placas de identificação, para fornecimento de pré-moldado; 7- Falta de controle nas prestações de contas – não há um controle eficiente das contas das associações, bem como das pessoas e empresas que são contratadas; 8- Custo elevado da mão-de-obra – neste contrato, como nos outros de mutirão a mão-de-obra especializada atingiu a ordem de 55%; 9- Descaracterização do regime de mutirão – verifica-se pelos custos apresentados que ocorreu um desvirtuamento do objetivo principal – fazer moradia acessível ao trabalhador de baixa renda, que deveria ser construída por ele mesmo, havendo restrição à participação dos mutirantes, pois em se tratando de construções verticalizadas, os serviços por eles executados é o de menor importância, como o transporte de materiais, entulhos e limpeza das obras, alicerçado na inexigibilidade licitatória; 10- Má qualidade na execução dos conjuntos - Constatou-se durante as inspeções “in loco” várias irregularidades na construção dos edifícios, comprometendo a segurança dos condôminos, destacando-se: tubulação de gás exposta; falta de iluminação nas escolas; instalações elétricas inadequadas e falta de drenagem de águas pluviais, e 11) Valor de financiamento dos mutirantes – Os valores de financiamento estipulados nas cláusulas 3^ª e 8^ª, item “g” e 10^ª dos contratos são meramente estimativos, cujas famílias comprometem-se a adquirir a unidade habitacional, sem prévio conhecimento do valor real”.

A cláusula 3^ª, item 3.7 do Contrato, fls. 100, se expressa com os seguintes valores:
Material de construção relativo às edificações - R$ 877.342,46 = 60,13%
Remuneração da Administração das obras e
mão-de-obra especializada - R$ 464.991,50 = 31,87%
Remuneração da Assessoria Técnica - R$ 80.540,04 = 5,52%
Canteiro de obras, controle tecnológico, ferramentas,
locação e operação de equipamentos - R$ 36.243,02 = 2,48%
TOTAL - R$1.459.117,02

Readequação dos preços pelo Termo de Aditamento de n.º 674/99, alterou o
valor para R$ 1.506.479,96 – referente a junho/98 – R$ 47.362,94 = 3,25%

Este contrato não fez parte da “Auditoria Especial”, porém a CDHU trouxe cópias dos contratos para contratação de mão-de-obra especializada:

NOME SALÁRIO/VALOR DATA SERVIÇO

Acompanho os órgãos da Casa e a Procuradoria da Fazenda, que propugnaram pela irregularidade dos procedimentos da CDHU. A matéria já é do conhecimento das Câmaras e do Tribunal Pleno desta Corte, sendo que o tema já foi amplamente divulgado nos veículos da imprensa.

De início, cumpre destacar que o sistema de "mutirão" é o meio pelo qual a Administração vem realizando, há anos, serviços e obras, caracterizando-se pela contribuição pessoal que os participantes das Associações dão com o seu trabalho para a realização da obra ou do serviço.

É elogiável o sistema pelas vantagens que traz, tanto pelas noções de cidadania e solidariedade que desenvolve entre os participantes, quanto pelos objetivos que alcança: a construção de uma casa; a melhoria da rua; ou a construção de praças e jardins, pois com a contribuição do cidadão interessado, ele sentirá que não é uma dádiva da Administração, mas um projeto para o qual seu esforço foi essencial.

Com o Programa de Mutirão surgiram duas questões relevantes: Primeira - A ESCOLHA DA ASSOCIAÇÃO, deveria ser mais criteriosa, tendo em vista tratar-se de “Contrato de Gestão”, no qual a Contratada substitui a CDHU em sua atividade fim, qual seja, fornecer habitação às pessoas de baixísssima renda que não conseguem financiar sua casa própria pelos sistemas usuais, logo sendo, primordial que os custos sejam os menores possíveis, e para tanto, deveria a Administração Pública se preocupar em organizar um sistema democrático que permitisse o acesso a todos que desejam construir moradias. A CDHU, no citado “Programa”, é meramente a financiadora dos recursos para a construção dos empreendimentos, dessa forma, deveria zelar com mais atenção pelo dinheiro público, não transferindo a sua função ao primeiro que apareça.

Como exemplo do descaso, nos presentes autos, a associação (Centro Social Benedita) contratou com a empresa de pré-moldados (CBPO) antes de assinar contrato com a CDHU, apesar da Autorização Governamental ter sido anterior, não havia a transferência formalizada do poder de contratar, em nome da CDHU. As associações que assinaram o Termo de Adesão não são as mesmas que foram contratadas para executar as 20 fases do Conjunto Habitacional Brasilândia B, logo, além das 10 (dez), que aderiram, existiam outras 20 (vinte) interessadas, que foram contratadas.

Segunda - PARTICIPAÇÃO DO MUTIRANTE NA OBRA. No presente caso, a auditoria aponta que a participação com esforço do mutirante foi de pouquíssima monta e em serviços irrelevantes. Prevaleceram os serviços contratados de terceiros, sem licitação, o que elevou o custo das Unidades Habitacionais.
Exemplifico pela contratação da CBPO que para os serviços de execução de fundações, fornecimento e montagem da estrutura em peças pré-moldadas, inicialmente previsto no orçamento da CDHU em R$ 505.277,11 foi contratada por R$ 749.280,00, correspondendo a 49,74% do valor contratado com a Associação, custando por unidade R$ 6.690,00. Sendo que as estruturas trouxeram várias irregularidades, apontadas no relatório da Unidade de Engenharia da ATJ, tais como: espessura muito fina das placas, falta de previsão de eletrodutos que prejudicam a instalação de luminárias, as quais ficam a cargo das famílias de mutirantes, e ainda as unidades são entregues sem pisos.
Nos autos, consta um Termo de Aditamento que aumenta o valor inicial do contrato e prorroga o prazo, diante da necessidade de readequação do cronograma físico-financeiro às reais condições de produção do mutirão. Isto demonstra falhas na elaboração do projeto inicial.
Em conseqüência disso tudo, os custos do mutirão em destaque mostram-se elevados, superando até mesmo os custos das unidades habitacionais do Programa de Empreitada Global, cujas obras são realizadas por empreiteiras, que não deixam de apropriar lucros. Assim, a Casa própria a preço módico ficou distante na presente contratação, posto que o valor da Unidade Habitacional foi de R$ 18.939,18.
Portanto, as justificativas apresentadas pela origem foram insuficientes para afastar as falhas mencionadas pela unidade de Engenharia (fls.608/618), especialmente no sentido de estar descaracterizado o ponto principal da contratação, qual seja, o regime de multirão, motivador da inexigibilidade licitatória.

Diante do exposto, JULGO IRREGULARES O CONTRATO, A INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO, BEM COMO O TERMO ADITIVO:
1- remetendo-se cópias dos autos à Secretaria de Estado da Habitação nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93, devendo, o Exmo. Sr. Secretário da Pasta, no prazo de 60 (sessenta) dias, informar este Tribunal sobre as providências adotadas para apuração das responsabilidades;
2- comunicando-se à Assembléia Legislativa, nos termos do inciso XV, do artigo 2^º , do mesmo diploma legal; e,
3- ao Ministério Público, nos termos do inciso XII, do artigo 103, da Lei Complementar nº 734/93.

1) A presente contratação faz parte do PROGRAMA PAULISTA DE MUTIRÃO, onde foram firmados 144 contratos, num valor total inicial de R$ 234.516.212,50, para a construção de 22.194 Unidades Habitacionais (não computados os aditamentos de valores e de U.H.), nos diversos empreendimentos localizados na Cidade de São Paulo e nos Municípios de Diadema, Palmeira D’Oeste, Jundiaí, Mogi das Cruzes, Barueri, Embú, Osasco, Itatiba e Ferraz de Vasconcelos.
*Do total apontado, até a presente data, temos: contratos julgados irregulares = 26; contratos julgados irregulares, cujos Recursos Ordinários interpostos pela CDHU foram improvidos =15; contratos julgados irregulares pendentes da apreciação ou da interposição de recurso = 11; contratos julgados regulares = 3; o restante dos contratos encontram-se em trâmite pelos órgãos técnicos e de assessoria desta Corte, ou nos gabinetes dos Conselheiros, para apreciação.
* Em 19/08/97, determinei fosse realizada auditoria especial em 19 contratos de mutirão que à época se encontravam sob ?minha relatoria (TC-22.065/026/96 e outros), o que foi feito em conjunto pela Diretoria de Fiscalização e pela Unidade de Engenharia desta Corte, dando início, assim, à apuração das inúmeras irregularidades hoje apontadas em praticamente todos os contratos de mutirão, quer os de minha relatoria, quer os da relatoria dos meus ilustres pares.
* Em 15/10/97, exarei meu primeiro despacho sobre a matéria (TC-22.065/026/96 e outros), no qual foram apontadas as irregularedades detectadas pela auditoria especial, e assinado prazo para que a CDHU se justificasse.

PROCESSO N.°	: TC- 023.015/026/98
CONTRATANTE	: Cia. de Desenv. Habitacional e Urbano do E. de S. P. – CDHU
CONTRATADA	: Centro Social Benedita Bernardes
OBJETO	: Construção pela Associação de 112 unidades Habitacionais no empreendimento “Brasilândia B-10”, na região Metropolitana de São Paulo; pelo regime de mutirão, sob sua administração e responsabilidade técnica.
MATÉRIA EM EXAME	: Contrato n.° 0146/98, de 25/06/98, Inexigibilidade de Licitação, artigo 25, caput, da Lei n° 8.666/93 e Termo de Aditamento nº 674/99, de 24/09/99.
VALOR	: R$ 1.459.117,02 Planilha T.A (R$ 1.506.479,96 – junho/98)
FIRMARAM OS INSTRUMENTOS	: Antonio Francisco Ribeiro Junior e Maçahico Tisaka – Diretor Goro Hama – Diretor Presidente

ANTONIO ROQUE CITADINIConselheiro Relator

ANTONIO ROQUE CITADINI
Conselheiro Relator