RELATÓRIO DO CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI
34ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA, DIA 3/10/2000

ITEM 04

PROCESSO N.°	: TC- 017.044/026/98
CONTRATANTE	: Cia. De Desenv. Habitacional e Urbano do E. de S. P. – CDHU
CONTRATADA	: Associação Amigos da COHAB Adventista Jardim Lilah e Adjacências
OBJETO	: Construção pela Associação de 160 unidades Habitacionais no empreendimento “Campo Limpo L.3/L.4”, na região Metropolitana de São Paulo; pelo regime de mutirão, sob sua administração e responsabilidade técnica.
MATÉRIA EM EXAME	: Contrato n.° 042/98, de 03/04/98, Inexigibilidade de Licitação, artigo 25, caput, da Lei n° 8.666/93 e Termo de Aditamento nº 008/99, de 28/12/99.
VALOR	: R$ 2.078.656,08 Planilha T.A (R$ 2.093.871,84 – abril/98)
FIRMARAM OS INSTRUMENTOS	: Antonio Francisco Ribeiro Junior e Maçahico Tisaka – Diretor Goro Hama – Diretor Presidente
PROCESSO N.º	: TC-016542/026/98
ASSUNTO	: Execução de Obras e Serviços Lei n.º 9.076/95 e Instrução n.º 2/96

Os presentes autos tratam de contrato entre a CDHU e a Associação Amigos da COHAB Adventista Jardim Lilah e Adjacências, tendo por objeto a construção, pela Associação, em regime de mutirão (¹), de 160 unidades habitacionais, no Empreendimento Campo Limpo L.3/L.4, de tipologia especial, estrutura pré-moldada VI22-J, 8 edifícios de 5 pavimentos, com 20 apartamentos de 47,35 m² cada, na região Metropolitana de São Paulo, sendo que a administração e responsabilidade técnica será executada por empresa de Assessoria Técnica, contratada pela Associação.

A licitação foi considerada inexigível com base no artigo 25, “caput”, da Lei nº 8.666/93. A contratação, em tela, foi autorizada pelo Sr. Governador, em 29/09/96, de acordo com o Termo de Autorização, fls.11/12. O Termo de Adesão, de mesma data, fls.80/81, traz 07 (sete) entidades cadastradas no “Programa Paulista de Mutirão e Autogestão” e participantes do pool, ficando a cargo da Associação Amigos da COHAB o gerenciamento do mesmo.

Os órgãos de instrução da Casa manifestaram-se pela irregularidade dos atos, por similaridade de vícios aos outros contratos da espécie, pois este não fez parte da “Auditoria Especial”. A PFE solicitou oitiva das unidades Econômica e da Engenharia, propondo em seguida diligência junto à origem, fls. 220/226.

Assinado prazo a origem, nos termos do inciso XIII, do artigo 2^º, da Lei n.º709/93, juntou aos autos os documentos de fls. 235/270, onde apresenta as seguintes justificativas: que o terreno foi adquirido por processo expropriatório, sem apresentar qualquer valor; que o número exato de mutirantes envolvidos na construção é de 160 famílias titulares; que os serviços por eles executados são os referentes à ajudantes na construção civil e em alguns serviços que exigem treinamento e experiência como pedreiros, carpinteiros, armadores, etc; que o valor dos serviços é de aproximadamente R$ 3.861,56 U.H.; que o valor de venda de cada unidade só pede ser compilado após a conclusão da obra, onde será computado todos os serviços iniciais, não se referiu ao valor do terreno. Anexou Planilhas com o nome das famílias mutirantes.

Manifestando-se em face das justificativas, as Unidades Jurídica e de Engenharia da ATJ, fls. 278/333, concluíram pela irregularidade da matéria em exame, com proposta por parte de sua Chefia de novo ofício à origem, tendo em vista, que a CDHU não enviou os documentos solicitados.

A origem enviou o Termo de Aditamento n.º 008/99, fls. 351/352, prorrogando o término contratual de 28/12/99, por mais 3 (três) meses, para 28/03/2000. Anexo, a este, foi trazido o novo cronograma físico-financeiro com o valor total de R$ 2.093.871,84 (abril/98) que acresceu ao valor inicial (maio/97) a quantia de R$ 15.215,76, elevando assim o valor médio da U.H. para R$ 13.086,70.

Após nova assinatura de prazo, trouxe a CDHU as justificativas de fls. 363/467, onde salienta: que as associações como pessoas de direito privado têm autonomia legal para contratar quem quiser, não possuindo caráter público; que a CDHU funciona apenas como financiadora dos recursos, verificando os montantes despendidos; que a empresa JOFEGE Pavimentação e Construção Ltda foi contratada para executar as obras de terraplenagem pela CDHU, por procedimento licitatório, pelo valor de R$ 97.300,00; que o valor total do terreno foi de R$ 692.290,32, para a área de 7.345,38 m², cabendo para cada U.H. a parcela de R$ 4.326,81; que desconhecia a contratação da empresa Ferrari Comércio Sinalização e Comunicação Ldta para fornecimento de placas de identificação, e que no universo de 164 obras em regime de mutirão, somente 29 contrataram referida empresa; que para o contrato de pré-moldados deverá ser verificado pela Associação e não pela CDHU.

Este contrato não fez parte da “Auditoria Especial”, porém a CDHU trouxe cópias dos contratos para contratação de mão-de-obra especializada:

NOME SALÁRIO/VALOR DATA SERVIÇO
-Nascimento E.C. M.C.ltdaME R$ 8.800,00 01/07/99 instalação de tubo gás
-D Seleção de Pessoal T. ltda R$ *30.000,00 01/12/98 mão-de-obra p/ constr.
-RELUX E.C.M.C ltda ME R$ 34.880,00 20/10/98 Instalação elétrica
-Servtemp R. S. Pessoal ltda R$ *30.000,00 01/09/98 mão-de-obra p/ const.
-CBPO R$1.006.400,00 19/01/98 pré-moldados
-Afran Assessoria Contábil R$ 330,00/mês 01/06/98 Contabilidade
-Apoio C. Serv.de Eng. ltda (6% de Materiais+Mão-de-obra)30/09/97 Assessoria Técnica

A mão-de-obra especializada teve uma previsão de R$ 647.238,55, sendo apresentados valores estimados, trazendo na cláusula 3^ª dos respectivos contratos percentuais de 95% e 98% sobre a remuneração e as verbas rescisórias do empregado temporário.
As Unidades Jurídica e de Engenharia da ATJ e PFE manifestaram-se pela irregularidade do Contrato, pois verificaram que o mesmo trouxe as falhas já identificadas em outros contratos da espécie, tais como:
“1- Mão-de-obra de terceiros - A contratação de mão-de-obra de terceiros não seguiu as regras balizadoras dos contratos de mutirão, existindo a burla ao processo licitatório que transforma o Programa de Mutirão num mecanismo criado para favorecer algumas poucas empresas; 2- Os contratos de terraplenagem – a transferência dos serviços de terraplenagem teve por objetivo agilizar a execução do Programa, sendo que um procedimento licitatório demandaria um longo prazo; 3- O valor do terreno – a origem limitou-se a informar que os terrenos são adquiridos em processos expropriatórios, sendo os valores determinados judicialmente; 4– Custo elevado dos prédios – Pela Auditoria Especial, realizada em outros contratos, o custo do m² da U. H. foi considerado incompatível com os praticados no mercado. Para justificar, a CDHU apresentou a mesma explicação dada aos outros contratos, porém verificou-se que o referencial PINI utilizado como parâmetro é um valor de custo que não inclui os valores das demais despesas para composição do valor de comercialização, não existindo a comparação entre valor do custo e preço de venda, pois naquele temos que considerar a aplicação inicial de 33% de BDI – como quer a CDHU – pois, para este além dessa incidência outros fatores terão que ser considerados; 5- Problema na execução dos conjuntos – a utilização de lajes pré-moldadas de 8 cm de espessura foi criticada pela ausência de eletrodutos, que sem um projeto de elétrica, acrescem em custos adicionais para as famílias de mutirantes, sendo, ainda, deficiente o isolamento acústico de laje nesta espessura; 6- Favorecimento de empresas – para fornecimento das placas de identificação, para fornecimento de pré-moldado; 7- Falta de controle nas prestações de contas – não há um controle eficiente das contas das associações, bem como das pessoas e empresas que são contratadas; 8- Custo elevado da mão-de-obra – neste contrato, como nos outros de mutirão a mão-de-obra especializada atingiu a ordem de 55%; 9- Descaracterização do regime de mutirão – verifica-se pelos custos apresentados que ocorreu um desvirtuamento do objetivo principal – fazer moradia acessível ao trabalhador de baixa renda, que deveria ser construída por ele mesmo, havendo restrição à participação dos mutirantes, pois em se tratando de construções verticalizadas, os serviços por eles executados é o de menor importância, como o transporte de materiais, entulhos e limpeza das obras, alicerçado na inexigibilidade licitatória; 10- Má qualidade na execução dos conjuntos - Constatou-se durante as inspeções “in loco” várias irregularidades na construção dos edifícios, comprometendo a segurança dos condôminos, destacando-se: tubulação de gás exposta; falta de iluminação nas escolas; instalações elétricas inadequadas e falta de drenagem de águas pluviais, e 11) Valor de financiamento dos mutirantes – Os valores de financiamento estipulados nas cláusulas 3^ª e 8^ª, item “g” e 10^ª dos contratos são meramente estimativos, cujas famílias comprometem-se a adquirir a unidade habitacional, sem prévio conhecimento do valor real”.

A cláusula 3^ª, item 3.7 do Contrato, fls. 118, se expressa com os seguintes valores:
Material de construção relativo às edificações - R$ 1.265.048,55 = 60,86%
Remuneração da Administração das obras e
-de-obra especializada - R$ 647.238,37 = 31,14%
da Assessoria Técnica - R$ 114.737,23 = 5,52%
Canteiro de obras, controle tecnológico, ferramentas,
e operação de equipamentos - R$ 51.631,75 = 2,48%
TOTAL - R$2.078.656,08

A SDG se pronunciou no mesmo sentido, lembrando ainda que a matéria já faz parte da jurisprudência desta Casa: TC-13.975/026/97, 1238/026/97, 17.275/026/97, 20.207/026/97, 31.130/026/97, 34.311/026/97 e 17.269/026/97, entre outros, fls. 493/496.

É O RELATÓRIO.

Acompanho os órgãos da Casa e a Procuradoria da Fazenda, que propugnaram pela irregularidade dos procedimentos da CDHU. A matéria já é do conhecimento das Câmaras e do Tribunal Pleno desta Corte, sendo que o tema já foi amplamente divulgado nos veículos da imprensa.

De início, cumpre destacar que o sistema de "mutirão" é o meio pelo qual a Administração vem realizando, há anos, serviços e obras, caracterizando-se pela contribuição pessoal que os participantes das Associações dão com o seu trabalho para a realização da obra ou do serviço.

É elogiável o sistema pelas vantagens que traz, tanto pelas noções de cidadania e solidariedade que desenvolve entre os participantes, quanto pelos objetivos que alcança: a construção de uma casa; a melhoria da rua; ou a construção de praças e jardins, pois com a contribuição do cidadão interessado, ele sentirá que não é uma dádiva da Administração, mas um projeto para o qual seu esforço foi essencial.

Com o Programa de Mutirão surgiram duas questões relevantes: Primeira - A ESCOLHA DA ASSOCIAÇÃO, deveria ser mais criteriosa, tendo em vista tratar-se de “Contrato de Gestão”, no qual a Contratada substitui a CDHU em sua atividade fim, qual seja, fornecer habitação às pessoas de baixísssima renda que não conseguem financiar sua casa própria pelos sistemas usuais, logo sendo, primordial que os custos sejam os menores possíveis, e para tanto, deveria a Administração Pública se preocupar em organizar um sistema democrático que permitisse o acesso a todos que desejam construir moradias. A CDHU, no citado “Programa”, é meramente a financiadora dos recursos para a construção dos empreendimentos, dessa forma, deveria zelar com mais atenção pelo dinheiro público, não transferindo a sua função ao primeiro que apareça.

Como exemplo do descaso, nos presentes autos, a associação (Amigos da COHAB Adventista) contratou com a empresa de pré-moldados (CBPO) antes de assinar contrato com a CDHU, apesar da Autorização Governamental ter sido anterior, não havia a transferência formalizada do poder de contratar, em nome da CDHU. Foram 7 (sete) associações que assinaram o Termo de Adesão, sendo que para executar os 7 (sete) projetos, que se tem notícia, do Conjunto Campo Limpo, logo, existiam um total de 14 interessadas.

Segunda - PARTICIPAÇÃO DO MUTIRANTE NA OBRA. No presente caso, a auditoria aponta que a participação com esforço do mutirante foi de pouquíssima monta e em serviços irrelevantes. Prevaleceram os serviços contratados de terceiros, sem licitação, o que elevou o custo das Unidades Habitacionais.

Exemplifico pela contratação da CBPO que para os serviços de execução de fundações, fornecimento e montagem da estrutura em peças pré-moldadas, por R$ 1.006.400,00, correspondendo a 48,42% do valor contratado com a Associação, custando por unidade R$ 6.290,00. Sendo que as estruturas trouxeram várias irregularidades, apontadas no relatório da Unidade de Engenharia da ATJ, tais como: espessura muito fina das placas, falta de previsão de eletrodutos que prejudicam a instalação de luminárias, as quais ficam a cargo das famílias de mutirantes, e ainda as unidades são entregues sem pisos.

Nos autos, consta um Termo de Aditamento que aumenta o valor inicial do contrato e prorroga o prazo, diante da necessidade de readequação do cronograma físico-financeiro às reais condições de produção do mutirão. Isto demonstra falhas na elaboração do projeto inicial.

Em conseqüência disso tudo, os custos do mutirão em destaque mostram-se elevados, superando até mesmo os custos das unidades habitacionais do Programa de Empreitada Global, cujas obras são realizadas por empreiteiras, que não deixam de apropriar lucros. Assim, a Casa própria a preço módico ficou distante na presente contratação, posto que o valor da Unidade Habitacional ficou aproximadamente em R$ 18.021,63 (somando-se os valores apresentados nos autos).

Portanto, as justificativas apresentadas pela origem foram insuficientes para afastar as falhas mencionadas pela unidade de Engenharia (fls.295/318), especialmente no sentido de estar descaracterizado o ponto principal da contratação, qual seja, o regime de multirão, motivador da inexigibilidade licitatória.

Com efeito, como bem disse SDG ...”em síntese, os fundamentos utilizados para a descaracterização são:
Transferência para terceiros de inúmeros encargos;
Associações pouco contribuíram na execução das obras;
Transferência de serviços a pouquíssimas empresas o que enseja a presunção de favorecimento, eis que tais serviços poderiam ser realizados por inúmeras empresas;
Custos dos projetos incidindo sobre o valor da unidade habitacional, contrariando o estipulado na cláusula 5ª, § 1º, do contrato;
Custo elevado do terreno;
Memorial descritivo incompatível com o sistema construtivo;
Ausência de justificativas dos critérios utilizados na escolha da associação;
Possíveis favorecimentos à empresas responsáveis pelo fornecimento e montagem dos pré-moldados e confecção das placas de identificação das obras, em razão da inexigibilidade de licitação nos mutirões;
Aditamentos dos valores contratuais pela necessidade de readequação do item mão-de-obra especializada, vez que o volume dos serviços executados pelos mutirantes foi inferior ao inicialmente estimado, encarecendo, ainda mais, os custos da construção.

Diante do exposto, JULGO IRREGULARES O CONTRATO, A INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO, BEM COMO O TERMO ADITIVO, ficando prejudicado o exame do TC-016542/026/98 que trata da execução contratual.

1- remetam-se cópias dos autos à Secretaria de Estado da Habitação nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93, devendo, o Exmo. Sr. Secretário da Pasta, no prazo de 60 (sessenta) dias, informar este Tribunal sobre as providências adotadas para apuração das responsabilidades;
2- comunicando-se à Assembléia Legislativa, nos termos do inciso XV, do artigo 2^º , do mesmo diploma legal; e,
3- ao Ministério Público, nos termos do inciso XII, do artigo 103, da Lei Complementar nº 734/93.

ANTONIO ROQUE CITADINI
Conselheiro Relator

NOTA: