TC-012.479/026/96. CDHU x Ass. Trab. Sem-Terra Zona Norte.

RELATÓRIO DO CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI
25ª SESSÃO ORDINÁRIA DA 2^ª CÂMARA DE 25/7/2000

ITEM 02

PROCESSO: TC-012.479/026/96.
CONTRATANTE: Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo – CDHU
CONTRATADA: Associação dos Trabalhadores sem Terra da Zona Norte
OBJETO: Construção pela Associação de 96 Unidades Habitacionais no empreendimento “Jaraguá A-5”, na região Metropolitana de São Paulo; pelo regime de mutirão, sob sua administração e responsabilidade técnica.
MATÉRIA EM EXAME: Contrato n.° 1242/95, de 12/03/96, Inexigibilidade de Licitação, artigo 25, caput, da Lei n° 8.666/93, Termo de Reti-Ratificação nº 629/96, de 17/09/96, Termos de Alterações Contratuais n.° 798/97, de 22/09/97, n.° 913/97, de 30/09/97, n.° 1050/97 de 28/11/97, nº 1173/97 de 23/12/97, nº 184/98 de 26/02/98, nº 505/98 de 26/05/98, nº 619/98 de 24/07/98, nº 633/98 de 24/07/98 e nº 760/98 de 24/09/98.
VALOR R$ 868.633,73
FIRMARAM OS INSTRUMENTOS: Antonio Francisco Ribeiro Junior – Diretor, Goro Hama
Diretor Presidente e José Aurélio Brentari – Diretor

Trata o presente processo, de contrato firmado entre a CDHU e a Associação do trabalhadores sem Terra da Zona Norte, tendo por objeto a construção, pela Associação, em regime de mutirão (NOTA-1), de 96 unidades habitacionais, no Empreendimento Jaraguá A-5.

A licitação foi considerada inexigível com base no artigo 25, “caput”, da Lei nº 8.666/93.

Os órgãos de instrução da Casa, em conjunto com a ATJ – Unidade de Engenharia, após inspeção “in loco” à obra, verificaram de plano, a descaracterização do espírito principal da contratação, ou seja, o regime de mutirão, apontando várias irregularidades (fls.205/292) concluindo pela fixação de prazo à origem, no que foi acompanhado pela SDG e PFE.

Considerando as falhas mencionadas na auditoria especial, foi assinado à CDHU, o prazo de 30 dias, nos termos da lei.

Em atendimento ao determinado, a origem encaminhou as justificativas e os documentos de fls. 297/367.

Manifestando-se em face do acrescido, ATJ Unidade Jurídica concluiu pela irregularidade da matéria em exame, tendo em vista somatória das falhas, que motivou a conclusão desfavorável da ATJ Unidade Engenharia, em síntese a seguir descritas :

“1- Divergência na quantidade de contratos - Há 36 (trinta e seis) empreendimentos firmados pela CDHU que ainda não constam no sistema integrado de controle de protocolo deste Tribunal e já listados pela ATJ (Engenharia);
2- Mão de obra de terceiros - A contratação de mão de obra de terceiros não seguiram as regras balizadoras dos contratos de mutirão, sendo que as várias associações dos mesmos têm contrato de empreiteiras indiscriminadamente na execução dos mais variados tipos de serviços, pelo regime de empreitada global, envolvendo praticamente todas as etapas de uma construção;
3- Restrição na participação dos mutirantes - De acordo com informações obtidas “in loco”, bem como na análise das prestações de contas e contratos com terceiros, constatou-se que os serviços de mutirão restringiram-se as construções verticalizadas, com serviços de menor importância, como o transporte de materiais, entulhos e limpeza das obras, descaraterizando o regime de mutirão, alicerçado na inexigibilidade licitatória;
4- Contrato de terraplenagem - Os contratos de terraplenagem em mutirão, cuja responsabilidade contratual caberia à CDHU, foram delegados as várias Associações de Mutirantes, com dispensa de licitação, não seguindo os critérios previamente estabelecidos, cujas contratações diretas com terceiros carecem de economicidade;
5- Custo elevado dos terrenos - Constatou-se em várias contratações diferenças significativas no custo final da aquisição de terrenos, onerando desta forma o custo final da obra;
6- Custo elevado das obras - Na comparação dos custos unitários, por m2, em relação ao custo PINI de construções, constatou-se super- valorização nos preços de vários empreendimentos;
7- Má qualidade na execução dos conjuntos - Constatou-se durante as inspeções “in loco” várias irregularidades na construção dos edifícios, comprometendo a segurança dos condôminos, destacando-se: tubulação de gás exposta; falta de iluminação nas escolas; instalações elétricas inadequadas e falta de drenagem de águas pluviais;
8- Favorecimento a empresas - Verificou-se casos de favorecimento de empresas, com burla ao certame licitatório, destacando-se o fornecimento e montagem dos pré moldados, através da Via Engenharia S/A e CBPO. Na confecção de placas de sinalização há indícios de favorecimento: Armac – Locação, Comércio e Transporte Ltda. e Comercial e Construtora Fenix;
9- Memorial descritivo incompatível - A utilização do sistema de pré-moldados nas obras restou incompatível com os memoriais descritivos do padrão da CDHU;
10- Falta de controle nas prestações de contas - Nos 94 processo auditados, constatou-se que a CDHU não verifica e nem classifica os gastos apresentados, de acordo com os itens componentes dos contratos, limitando-se a verificar tão somente o saldo contratual. Nas notas fiscais com despesas de estruturas pré-moldados, consta somente a prestação de serviços, podendo tipificar caso de sonegação de impostos, (ICMS), com anuência da CDHU;
11- Valor de financiamento dos mutirantes – Os valores de financiamento estipulados nas cláusulas 3^ª e 8^ª, item “g” e 10^ª dos contratos são meramente estimativos, cujas famílias comprometem-se a adquirir a unidade habitacional, sem prévio conhecimento do valor real”.

Quanto a presente contratação (NOTA-2) observa-se que ocorreram várias alterações que elevaram o custo estimado do empreendimento para R$ 1.042.470,60, tal valor não foi informado pela CDHU no Termo de n.º 619/98. No mesmo, a companhia apresenta o valor de R$ 1.006.563,49.

A cláusula 16^ª, §3^º do Contrato, fls. 61, se expressa com os seguintes valores:

-Material de construção relativo às edificações	R$ 639.800,70 = 73,66%
-Remuneração da Administração das obras e mão-de-obra especializada	R$ 159.310,37 = 18,34%
-Remuneração da Assessoria Técnica	R$ 47.946,66 = 5,52%
-Canteiro de obras, controle tecnológico, ferramentas, locação e operção de equipamentos	R$ 21.756,00 = 2,48%
	TOTAL - R$ 868.633,73

Readequação do item mão-de-obra especializada, Termos de n.º’s: 798/97, 913/97 e 619/98 Total Aditado - .......R$ 173.836,95 = 109,12%
Total do Contrato - R$ 1.042.470,60

Através dos outros Termos o prazo inicial contratado de 18 meses (em 12/03/96) foi prorrogado por mais 12 meses, a CDHU informou que as obras foram concluídas em novembro de 98, fl. 593, dois meses após o informado no Termo de n.º 760/98.

No relatório da Auditoria Especial, fls. 555/564, foi apresentada uma relação de empreiteiras e profissionais liberais, contratados para mão-de-obra especializada no montante de R$ 270.220,51, item I, foram gastos 69,62% acima da previsão Contratual, sendo, ainda, informado que o custo final da obra teve um custo estimado em R$ 2.236.996,05, item XI.

Chefia da ATJ, SDG e PFE, concluíram no mesmo sentido.

É O RELATÓRIO.

Acompanho os órgãos da Casa e a Procuradoria da Fazenda do Estado, que propugnaram pela irregularidade dos procedimentos do CDHU.

De início, cumpre destacar que o sistema de "mutirão" é o meio pelo qual a Administração vem realizando, há anos, serviços e obras.

Caracteriza-se o mutirão, pela contribuição pessoal que os participantes da Associação dão com o seu trabalho para a realização da obra ou do serviço.

É elogiável o sistema pelas vantagens que traz, tanto pelas noções de cidadania e solidariedade que desenvolve entre os participantes, quanto pelos objetivos que alcança: a construção de uma casa; a melhoria da rua; ou a construção de praças e jardins.

Ao contribuir com seu serviço, o cidadão sente-se construindo sua casa e, ao fim, sentirá que não é uma dádiva da Administração, mas um projeto para o qual seu esforço foi essencial.

Neste ponto, surgem duas questões relevantes para o mutirão. A primeira, a própria escolha da associação que, por seus membros, executará a obra ou serviço. Não há dúvida que a Administração Pública deve se preocupar em organizar um sistema democrático que permita o acesso a todos que desejam construir moradias, fixando, assim, as condições legais para a existência da associação (documentos de fundação, relação de membros, área, registros etc) e estabelecendo critério de escolha de Associação mais adequado.

Deve o Administrador proporcionar igualitariamente às associações a possibilidade de efetuarem a contratação da obra em mutirão.

Inexistindo critérios, prevalecerá a escolha aleatória, nem sempre justificável à vista do interesse público.

Assim, uma associação com melhor "articulação política" poderá aproximar-se do Administrador para conseguir o que outra, igualmente formada por pessoas potencialmente mutirantes, talvez não consiga.

A segunda questão diz respeito à indispensável participação do mutirante na obra. No presente caso, a auditoria aponta que a participação com esforço do mutirante foi de pouquíssima monta. Prevaleceram os serviços contratados de empresas enquanto o trabalho do mutirante interessado ficou reduzido a parte insignificante.

A realização da obra por serviços contratados pela associação, sem licitação, elevou o seu custo, vez que a escolha das empresas não obedece a qualquer critério seletivo.

No presente caso, aditamentos contratuais foram realizados, aumentando o valor inicial do contrato e prorrogando prazos, diante da necessidade de readequação do cronograma físico-financeiro às reais condições de produção do mutirão. Isto demonstra falhas na elaboração do projeto inicial.

Em conseqüência disso tudo, os custos do mutirão em destaque mostram-se elevados, superando até mesmo os custos das unidades habitacionais do Programa de Empreitada Global, cujas obras são realizadas por empreiteiras, que não deixam de apropriar lucros.

Assim, a Casa própria a preço módico, finalidade precípua do mutirão, ficou distante na presente contratação, posto que o valor da Unidade Habitacional foi de R$ 23.302,04, enquanto que o valor médio da Unidade Habitacional do Programa Empreitada Global ficou em R$ 14.013,28, o que significa um custo superior de 66,26% das Unidades Habitacionais do mutirão, conforme apontado às fls. 563 dos autos.

Portanto, as justificativas apresentadas pela origem foram insuficientes para afastar as falhas mencionadas pela auditoria (fls.555/564), especialmente no sentido de estar descaracterizado o ponto principal da contratação, qual seja, o regime de multirão, motivador da inexigibilidade licitatória.

Com efeito, como bem disse SDG ...”em síntese, os fundamentos utilizados para a descaracterização são:
- Transferência para terceiros de inúmeros encargos, cuja prática destoa do princípio básico do Programa de Mutirão;
- Associações pouco contribuíram na execução das obras;
- Transferência de serviços a pouquíssimas empresas o que enseja a presunção de favorecimentos, eis que tais serviços poderiam ser realizados por inúmeras empresas;
- Custos dos projetos incidindo sobre o valor da unidade habitacional, contrariando o estipulado na cláusula 5ª, § 1º, do contrato;
- Memorial descritivo incompatível com o sistema construtivo;
- Custo elevado dos mutirões;
- Possíveis favorecimentos à empresas responsáveis pelo fornecimento e montagem dos pré-moldados e confecção das placas de identificação das obras, em razão da inexigibilidade de licitação nos mutirões;
- Aditamentos dos valores contratuais pela necessidade de readequação do item mão-de-obra especializada, vez que o volume dos serviços executados pelos mutirantes foi inferior ao inicialmente estimado, encarecendo, ainda mais, os custos da construção;
- Ausência de justificativas dos critérios utilizados na escolha da associação.”

Por fim, ressalto que este, também, foi o entendimento das Egrégias Câmaras, na apreciação dos processos TC’s 13.975/026/97, 1.238/026/97, 17.275/026/97, 17.726/026/97, 17.277/026/97, 17.277/026/97, 17.278/026/97, 17.280/026/97, 17.281/026/97, 18.843/026/97, 20.206/026/97, 20.207/026/97, 20.207/026/97, 20.215/026/97, 20.225/026/97, 31.130/026/96, 34.311/026/97 e 17.269/026/97, em sessões de 21/09/99 e 29/02/2000, respectivamente, e confirmadas em grau de recurso pelo E. Tribunal Pleno, em sessão de 26/04/2000, quando apreciou os recursos interpostos em relação aos processos julgados pela E. 2ª Câmara.

Diante do exposto, o MEU VOTO É NO SENTIDO DA IRREGULARIDADE DO CONTRATO DA INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO, BEM COMO DOS TERMOS ADITIVOS:
1- remetendo-se cópias dos autos à Secretaria de Estado da Habitação nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93, devendo, o Exmo. Sr. Secretário da Pasta, no prazo de 60 (sessenta) dias, informar este Tribunal sobre as providências adotadas para apuração das responsabilidades;
2- comunicando-se à Assembléia Legislativa, nos termos do inciso XV. do mesmo diploma legal; e,
3- ao Ministério Público, nos termos do inciso XII, do artigo 103, da Lei Complementar nº 743/93.

ANTONIO ROQUE CITADINI
CONSELHEIRO RELATOR

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NOTAS:
1) A presente contratação faz parte do PROGRAMA PAULISTA DE MUTIRÃO, onde foram firmados 144 contratos, num valor total inicial de R$ 234.516.212,50, para a construção de 22.194 Unidades Habitacionais (não computados os aditamentos de valores e de U.H.), nos diversos empreendimentos localizados na Cidade de São Paulo e nos Municípios de Diadema, Palmeira D’Oeste, Jundiaí, Mogi das Cruzes, Barueri, Embú, Osasco, Itatiba e Ferraz de Vasconcelos.
*Do total apontado, até a presente data, temos: contratos julgados irregulares = 19; contratos julgados irregulares, cujos Recursos Ordinários interpostos pela CDHU foram improvidos =15; contratos pendentes de Recurso =2; contratos no prazo para interposição de Recurso =2; contratos julgados regulares=3; contratos em fase de assinatura de prazo=21; contratos em que houve assinatura de prazo e se encontram nas assessorias técnicas para apreciação=39; e nos gabinetes dos Srs. Conselheiros para apreciação=37; contrato na pauta para julgamento=1; contratos que se encontram na Diretoria de Fiscalização para apreciação=10; contratos arquivados=15.
* Em 19/08/97, determinei fosse realizada auditoria especial em 19 contratos de mutirão que à época se encontravam sob minha relatoria (TC-22.065/026/96 e outros), o que foi feito em conjunto pela Diretoria de Fiscalização e pela Unidade de Engenharia desta Corte, dando início, assim, à apuração das inúmeras irregularidades hoje apontadas em praticamente todos os contratos de mutirão, quer os de minha relatoria, quer os da relatoria dos meus ilustres pares.
* Em 15/10/97, exarei meu primeiro despacho sobre a matéria (TC-22.065/026/96 e outros), no qual foram apontadas as irregularedades detectadas pela auditoria especial, e assinado prazo para que a CDHU se justificasse.

2) Referente a gleba JARAGUÁ “A” encontramos no nosso sistema os seguintes TC’s:(22.065/026/96) – Relator Renato Martins Costa - Soc. União de Amigos de Itaberaba e Vilas adjacentes – “A” 8 – 100 U.H. - R$ 1.059.965,00 (28547/026/96) – Relator Antonio Roque Citadini - Ass. Trab. Sem Terra da Zona Oeste (Residencial Vila Verde) – “A”2 – 256 U.H. R$ 2.296.445,50 – 2^ª Câmara Sessão de 11/07/2000 julgado irregular (22078/026/96) – Relator Antonio Roque Citadini - União Com. Assist. ao Povo da Favela Cabuçu – “A”7 – 80 U.H. – R$ 847.972,00 (08306/026/98) – Relator Eduardo Bittencout Carvalho - Ass. Creche Jesus Maria José – “A”9 – 84 U.H. – R$ 1.085.111,87 (08303/026/98) – Relator Eduardo Bittencout Carvalho – Ass. Trab. Sem Terra da Zona Oeste (Residencial Jaraguá) “A”10 – 112 U.H. R$ 1.446.815,83 (08304/026/98) – Relator Eduardo Bittencourt Carvalho – Ass. Org. do Moradores de Pirituba “A”11-II – 112 U.H. R$ 1.446.815,83 (05939/026/96) – Relator Edgard Camargo Rodrigues – Ass. Com. Beneficiente Mutirantes Fábio Cândido “A”3 (foi alterado para “A”5)– 96 U.H. – R$ 868.633,75 = 936 U.H. – R$ 105.020.393,54.