RELATÓRIO DO CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI
31ª SESSÃO ORDINÁRIA DO TRIBUNAL PLENO, DIA 6/9/2000
ITENS 16 E 17
PROCESSOS Nºs:TCs-000.573 e 000.574/003/98
RECORRENTE: Prefeitura Municipal de Campinas
RECORRIDOS: v. Acórdãos proferidos pela E. Segunda Câmara, em sessão de 31/08/99, que decidiu julgar irregulares a concorrência, os contratos e termos aditivos, firmados com as empresas Gocil Serviços de Vigilância e Segurança e Power Serviços de segurança e Vigilância Ltda.
MATÉRIAS EM EXAME : RECURSOS ORDINÁRIOS
Trata-se de RECURSOS ORDINÁRIOS, interpostos pela Prefeitura Municipal de Campinas, por seu Procurador, contra v. Acórdãos proferidos pela E. Segunda Câmara (Relator, ilustre Conselheiro Renato Martins Costa), em sessão de 31/08/99, que decidiu julgar irregulares a licitação, os contratos e os respectivos termos aditivos (firmados com as empresas Gocil Serviços de Vigilância e Segurança Ltda. e Power Serviços de Segurança e Vigilância Ltda., objetivando a prestação de serviços de vigilância armada e desarmada), porque considerou deficitária a definição do objeto licitado; a falta de divulgação do certame em jornal de maior abrangência no Estado; a exigência da fase habilitatória de dois atestados de capacitação técnica que, individualmente, demonstrassem desempenho igual ou superior a 80.000 horas/homem/mês no último ano de atuação empresarial; a impossibilidade de constatação do percentual de acréscimo promovido pelo Termo de Aditamento examinado, por faltarem no contrato original quantitativos que pudessem ser comparados e o silêncio da defesa quanto às funções da Guarda Municipal para a mesma finalidade desta contratação, em afronta ao princípios da economicidade.
A Recorrente pretende a reforma das decisões, alegando, em síntese : que o v. Acórdão recorrido privilegiou a manifestação do Sr. Agente da Fiscalização Financeira da UR.3, desconsiderando o teor das manifestações dos demais órgãos técnicos dessa Casa, todos no sentido da legalidade e regularidade da matéria; que não corresponde à realidade dos fatos a afirmação de que a Prefeitura tenha deixado a cargo das licitantes a “quantificação de funcionários e de horas necessários”, posto que mediante as especificações, locais, horários e nºs constantes do Anexo X, quantificou tanto os postos de vigilância, e conseqüentemente o número de vigilantes a se manter constante, quanto as horas necessárias; que o objeto da concorrência não é a contratação de vigilantes, mas, sim, de postos de vigilância; que contratação de vigilantes ou de postos de vigilância está inserida na competência administrativa, em termos de conveniência e oportunidade para o atendimento do interesse público e que cabe somente à Municipalidade de Campinas decidir; que a falta de divulgação em jornal de maior abrangência no Estado foi afastada pela maioria dos órgãos de instrução desta Corte e constitui-se de caso isolado e ocorreu por motivo alheio à vontade da Administração, porém, a Administração se preocupou com a divulgação, que foi feita no DOE, no DOM, no Jornal do Povo, além de remeter o edital para publicação na Associação Comercial e Industrial de Campinas e RCC – Revista de Cotações e Concorrências e cópias, via correio para as empresas que se encontravam inscritas no Registro Cadastral da Prefeitura (12 empresas), sendo que adquiriram o edital 30 empresas do ramo, situadas em Campinas, Poços de Caldas, São Paulo (Capital), Jundiaí, Socorro, Bragança Paulista, Limeira, Piracicaba, Itú, Aguaí; que a exigência na fase habilitatória de dois atestados de capacitação técnica que demonstrassem individualmente desempenho global igual ou superior a 80000/horas/homem/mês, deveu-se ao fato da possibilidade de uma única empresa ser vencedora do objeto licitação como um todo, e dada a complexidade que envolve a administração e gerenciamento dos serviços a serem prestados, com grande quantitativos de pessoal, locais e horas de serviços e se trata de um atestado de capacitação técnica; que , sem dúvida a exigência do atestado se constituiu óbice à participação de empresa que não tivesse experiência do ramo, porém foi um óbice legal em vista do interesse público; que as funções da Guarda Municipal de Campinas vão muito além da vigilância interna patrimonial dos próprios municipais, abrangendo, também, a vigilância externa, prevenindo a ocorrência de ilícitos penais, sinistros, atos de vandalismo, etc., através de “rondas” nas vias públicas, ao passo que o vigilantes permanece em ponto fixo, limitado à área interna de um determinado próprio municipal, sendo, assim, possível a concomitância, em relação ao mesmo próprio municipal, e, mesmo assim, não há vigilância suficiente para todos os postos 24 horas por dias; que rechaça os comentários constantes das notas taquigráficas por caracterizarem-se insinuações descabidas e inaceitáveis, posto que impertinentes e desacompanhadas de comprovação ou qualquer fundamento, não havendo qualquer ilegalidade de duas empresas ganharem juntas a concorrência posto que nada havia no edital que as impedisse; que a compatibilidade de preços contratados em relação à empresas do ramo é aferida pela Municipalidade sempre que necessário, mediante pesquisa de mercado, tomando como parâmetros as quantidades e características do objeto contratual.
AS UNIDADES JURÍDICA e ECONÔMICA DA ATJ, sua CHEFIA e SDG, de forma unânime opinaram pelo CONHECIMENTO DOS RECURSOS, e no mérito, as opiniões divergiram. As Unidades Jurídica e Econômica da ATJ e Chefia opinaram pelo provimento do recurso, porque entenderam que as contratações ora em exame não diferem de tantas outras, consideradas “verdadeiros florões da terceirização”, não sendo, também, possível apartar as presentes contratações sob o argumento da ausência de economicidade, porque a busca da economicidade quando da terceirização de serviços é algo discutível em todas as esferas de governo, sendo que sob este argumento de fundo – economicidade – não parece ser a afronta “ maior que o de inúmeros outros contratos considerados legais por esta Corte”. Quanto aos demais pontos objeto de glosa, tais como falta de divulgação em jornal de grande circulação no Estado, exigência descabida na fase habilitatória e deficitária definição do objeto licitado, entenderam satisfatoriamente solvidas. A SDG opinou pelo desprovimento, entendendo que, no caso em tela, as circunstâncias não permitem a relevação da insuficiente divulgação do Edital, que deve ser analisada caso a caso conforme orientação traçada nos autos do TC-30.292/026/96, posto que das 30 empresas que retiraram o edital, apenas três participaram do certame, sendo uma inabilitada, bem como, entendeu restritiva a condição imposta no item 7.3.5 do edital, que exigiu das licitantes a apresentação de dois atestados de capacitação técnica, que demonstrassem desempenho igual ou superior a 80.000/horas/homem/mês, no último ano de atuação empresarial, porque, considerando que o objeto da licitação foi fracionado, estavam previstas perto de 46.000 horas para o lote 1 e de quase 72.000 hora para o lote 2. Quanto às funções da Guarda Municipal, que se confundem com as funções objeto do contrato, entendeu insuficientes as razões do Recurso pelas razões expostas na decisão recorrida.
É O RELATÓRIO.
PRELIMINARMENTE, por estarem atendidos os pressupostos legais, CONHEÇO DOS RECURSOS.
NO MÉRITO, as razões dos recursos não foram suficientes para abalar os sólidos fundamentos da decisão exarada, exceção que faço à falha atinente a falta de publicação em jornal de grande circulação no Estado, que entendo possa ser relevada, porque, comprovadamente, o chamamento nos moldes efetuados atingiu grande número de empresas do ramo – 30 no total.
Tal fato, no entanto, em nada muda a decisão decretada, pois outros fatores muito bem apanhados na decisão de 1º grau fulminam de forma irremediável a licitação e os contratos ora analisados.
Realmente, não se extrai do edital definição segura do que se quer contratar e, tampouco, parâmetros suficientes para uma correta formulação de propostas, tanto que não há sequer orçamento prévio, detalhado em planilhas de composição de todos os custos unitários do serviços licitados, de modo a permitir aos participantes fazer a sua oferta. Embora argumente a Recorrente que se trata de contratação de “postos de vigilância” e não de “vigilantes”, em nada altera a situação, posto que não há nos autos qualquer documento em que se possa aferir a compatibilidade dos preços praticados. Assim, prejudicado, também, o Termo de Aditamento, restando insuficientes as justificativas.
Quanto à exigência da apresentação de dois atestados de capacitação técnica, que individualmente demonstrassem desempenho igual ou superior a 80.000/horas/homem/mês, no último ano de atuação empresarial, também não me convence os argumentos da recorrente de que a exigência decorreu da possibilidade de uma única empresa ser vencedora do objeto licitado como um todo, bem assim da complexidade dos serviços.
Tal exigência, para mim, se mostrou o principal fator de restrição a levar 27 empresas a desistir de participar do certame. Foi definido no edital a divisão do objeto por lotes, sendo que para o lote 1 estava previsto perto de 46.000/horas/homem/mês e para o lote 2, quase 74.000 horas. Ressalte-se que a própria Recorrente reconhece ser a exigência “um óbice à participação de empresas do ramo que não tenha experiência técnica anterior suficiente”.
Ora, se pensarmos exatamente assim, haverá um círculo vicioso e uma verdadeira reserva de mercado àquelas poucas empresas que conseguem atender a exigência nos quantitativos exigidos no edital.
Sobre o assunto, tenho defendido que a Administração pode fazer exigência de limites mínimos, mas estes devem estar dentro de um parâmetro que lhe permita aferir a capacidade do licitante para executar o objeto. Não podem, porém, valer-se somente de dados de execução, vindo a exigir dos interessados que comprovem haver executado contratos em quantidades iguais ou próximas às que pretende contratar. O Administrador há de encontrar, para cada caso concreto, uma maneira objetiva de aferir a capacidade técnico-operacional dos interessados, de forma a garantir a possibilidade de participação daqueles que tenham real capacidade potencial para desenvolver obras ou serviços com a segurança que o interesse público requer, mesmo que ainda não tenham feito, principalmente, no que se refere a quantitativos.
A jurisprudência desta Corte também é firme no sentido de se analisar caso a caso, a pertinência da quantidade que o administrador impõe que o atestado comprove, sempre tendo como parâmetro a complexidade do objeto contratado.
Por fim, a questão relativa às funções da Guarda Municipal, que se confundem com o objeto dos contratos, não se constituiu fundamento da decisão, mas, apenas ponto de reflexão, motivo pelo qual entendo de extrema validade as ponderações exaradas na r. decisão recorrida quanto aos aspectos da economicidade.
Ante o exposto, MEU VOTO É PELO DESPROVIMENTO DOS RECURSOS ORDINÁRIOS, mantendo-se as decisões recorridas, delas excluindo-se, como fundamento, apenas a irregularidade atinente à publicação do edital em jornal de grande circulação.
Antonio Roque Citadini
Conselheiro Relator