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ENCONTRO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL
Local: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Período: 18 a 20 de agosto de 1999
(Palestra proferida em 18 de agosto pelo Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo)
Ilustres Conselheiros dos Tribunais de outros Estados
Senhores Conselheiros deste Tribunal
Senhoras e Senhores Participantes deste Conclave
Dignos Funcionários
É com muita honra que participo deste Encontro dos Tribunais de Contas do Brasil, - o terceiro que tem lugar neste Tribunal Estadual de São Paulo - e, desta feita, tenho a alegria de compor a mesa com os ilustres Conselheiros Flávio Regis Xavier de Moura e Castro, de Minas Gerais, Fernando José de Melo Correia, de Pernambuco, e Hélio Saul Mileski, do Rio Grande do Sul.
Coube-nos a honrosa tarefa de discorrer sobre um tema que considero muito importante, qual seja, o da "Responsabilidade Fiscal e a atuação dos Tribunais de Contas".
Já falaram e muito bem os meus antecessores; a eles me associo nas preocupações que externaram em relação às inconstitucionalidades que apresenta a Lei Fiscal. Considero-me dispensado de tecer maiores comentários, ressaltando, apenas, que felizmente podemos contar com a Constituição de 1988 - muito criticada por alguns - mas que ainda é um freio que atua de forma salutar nas propostas da Reforma do Estado preconizadas pelo Governo.
Entendo de interesse abordar, inicialmente, as causas e soluções do Déficit Público, ressaltando o papel importante que exerce o Tribunal de Contas. Vou relembrar o que em outras oportunidades já afirmei.
Registre-se o anúncio de déficit zero feito no início de 1998 pelo presidente dos Estados Unidos, Bill Clinton, com a pompa característica do marketing norte-americano, assim como o exemplo oferecido pelo Governo do Estado de São Paulo, que em dois anos reduziu seu déficit orçamentário de 17,86% para 0,01%. Tais fatos levam-nos a refletir sobre o déficit público - o fantasma que, segundo o pensamento econômico predominante de hoje em dia, é um dos grandes culpados, senão o maior deles, pelas dificuldades econômicas das nações.
Em termos gerais, déficit público é a situação de os governos gastarem mais do que arrecadam, segundo um determinado período de tempo ou exercício. Boa parte dos economistas afirma que o déficit público gera a emissão de moeda e, portanto, a inflação e o conseqüente desarranjo do sistema produtivo. Contrapondo-se a isto temos o mal exemplo dado pelo Governo Federal que há anos vem demonstrando sua incapacidade de controle do déficit público, agravada nos tempos atuais pelo montante de sua dívida e pelo astronômico volume de juros pagos para a rolagem que faz da dívida.
A simples venda de ativos - e isto vale também para os Estados e Municípios - que ocorre com as privatizações ou por meio de transferências de controle, num primeiro momento com certeza ajuda a diminuir a dívida, porém, não produz resultados duradouros. Há de se perseguir o objetivo de equilíbrio entre as receitas e despesas. E para isto, quando não se tem acréscimo de receitas é preciso diminuir as despesas. O momento mostra alguma dificuldade para aumentar as receitas, pois observa-se uma queda acentuada da produção industrial o que implica na queda da arrecadação. E buscar maior arrecadação só com novos impostos e taxas não é o melhor caminho.
A princípio, o déficit orçamentário realmente é pernicioso, mas não só isso - e nem sempre se pensou assim. A Grande Depressão Mundial de 1929/33, por exemplo, foi resolvida por gastos políticos deficitários. Além de evitar e atenuar desempregos, o déficit contribuiu em diversos países para a criação de infraestrutura econômica, financiando estradas de ferro e de rodagem, usinas de energia elétrica, de aço, de petróleo, etc.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem essa visão. Procura qualificar o déficit antes de dar os seus pareceres. Há os gastos que maculam irremediavelmente a gestão fazendária do administrador público, mas há também despesas que apresentam resultados econômicos positivos, através da queda do passivo (quitação de dívidas, por exemplo) e aumento do ativo (construção de escolas e unidades de saúde), além da correta aplicação dos 25% da Educação e do respeito ao teto de 60% das receitas correntes com o pessoal, a título de exemplos.
Os fatores atenuantes, entretanto, perdem força à medida em que o déficit supere a casa, por exemplo, dos 10%, quando então passa a revelar atitude de imprevidência.
No estado de São Paulo, a receita de impostos alcança, em média, três quartos da renda total dos Municípios. Tal proporção já considera as transferências constitucionais (FPM, ICMS, IPVA, etc.), impostos arrecadados pela União e pelos Estados e passados aos Municípios.
Nas localidades menores, de incipiente base econômica, o FPM (22,5% do IR mais IPI) tem maior significado; nas unidades mais desenvolvidas, o ICMS responde com mais intensidade. Isso se dá porque o princípio redistributivo norteia o rateio do FPM (recursos tributários para quem mais necessita); e o princípio compensatório, do ICMS (recursos tributários para quem os gera).
Tal dependência vem se acentuando, mesmo porque é mais fácil receber da União e do Estado do que ampliar a capacidade arrecadadora. Mais grave ainda é a impassividade ante a situação de queda da receita e crescimento da despesa.
As diminuições da receita municipal relacionam-se com diversos fatores, entre eles:
1) desaquecimento da economia nacional, o que encolhe os repasses de FPM e ICMS;
2) evasão de unidades produtivas do município, com a conseqüente perda do ICMS;
3) renovação, em julho/97, do FEF (Fundo de Estabilização Fiscal), que retém parte das transferências federais;
4) efeitos da Lei Kandir, que retirou o ICMS (do qual 25% vão para os Municípios) de certas exportações;
5) extinção do IVV (Imposto sobre Vendas a Varejo) de combustíveis;
6) funcionamento, em 01/01/98, do Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental, penalizando, financeiramente, prefeituras com baixo atendimento de alunos do 1º grau.
Já as elevações da despesa referem-se a várias circunstâncias, entre elas:
1) dívidas de curto prazo herdadas da Administração anterior;
2) assunção de novos serviços públicos na área social (saúde, assistência e educação, principalmente);
3) desaparecimento da sobra inflacionária;
4) desemprego, o que eleva a demanda por serviços públicos;
5) custeio da aposentadoria de servidores que pouco contribuíram para o sistema municipal de previdência (celetistas transformados em estatutários).
As causas acima elencadas, primárias, independem da vontade política local, ao contrário de outras, secundárias.
Estas últimas, se apresentam sob a forma de orçamentos municipais irrealistas, superestimados ou com créditos adicionais sem fonte financeira de cobertura.
Nesse particular, o Deputado ou Vereador que aprova as verbas orçamentárias e adicionais tem parcela de culpa. Por que concordar com um orçamento de valor maior ao que sabidamente o Estado ou Município não conseguirá arrecadar ? Por que autorizar altos percentuais para abertura de créditos adicionais sem que o Executivo precise comprovar os casos de excesso de arrecadação?
Assim procedendo, o Deputado ou Vereador chancela, avaliza os descompassos entre receitas e despesas municipais. São atitudes que trazem de volta o ambiente institucional do período autoritário, quando o Legislativo era mero autenticador da vontade orçamentária do Executivo.
O bom agente político, o administrador competente, ao contrário, muito pode fazer em favor do equilíbrio das contas públicas, compensando, com vantagem, situações macroeconômicas desfavoráveis.
Nesse sentido, no âmbito municipal, pode-se mencionar algumas providências que poderiam ser tomadas no sentido da aplicação da receita:
1) IPTU: atualização do cadastro imobiliário e da planta genérica de valores, assim como a revisão de isenções;
2) ISS: utilização do regime de estimativa, fiscalização mais efetiva, adoção de alíquotas diferenciadas para os vários tipos de serviço, atualização do cadastro imobiliário;
3) Taxas: revisão de valores, de modo a cobrir o real custo dos serviços municipais;
4) Contribuição de Melhoria: instituição deste tributo especialmente para as faixas mais abastadas;
5) Dívida Ativa: intensificação da cobrança amigável (através da anexação dos débitos nas cartelas dos impostos lançados, parcelamentos, descontos, chamadas para negociação, etc).
Por outro lado, outras medidas deveriam ser executadas tendo em conta a redução da despesa orçamentária. Como:
1) realização de meticuloso planejamento de caixa, de modo a evitar despesas adiáveis e os custosos empréstimos de Antecipação da Receita Orçamentária (ARO);
2) renegociação de contratos em andamento, de sorte a reduzir preços e quantidades;
3) efetivação de rigorosas pesquisas prévias de preços como forma de baratear licitações e compras diretas e poupar o Município dos riscos de eventual cartelização de fornecedores e empreiteiros;
4) remanejamento de pessoal, freando novas admissões;
5) revisão dos salários elevados, que podem estar acumulando vantagens indevidas;
6) fixação de padrões de consumo de materiais, o que evita desperdício.
Em síntese, a adoção desses procedimentos têm-se mostrado perfeitamente possível, permitindo às administrações que os acolhem, alcançar bons resultados, em benefício da sociedade.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo - que em suas decisões sempre se mostra atento às mudanças -, passou a exigir das Administrações, Municipais e Estadual, ação efetiva que venha a resultar numa execução orçamentária de equilíbrio. O déficit ou o superávit orçamentário, quando injustificáveis, ocupam posição preponderante na análise das contas anuais (ao lado de tantos outros itens, como as despesas com ensino; dos gastos com pessoal; dos fundos de pensão, entre outros), tendo como conseqüência a emissão de parecer desfavorável às contas anuais da Prefeitura.
Verificando o registro estatístico dos exercícios de 1995 e 1996 (já que do exercício de 1997 os dados ainda não estão consolidados porque existem contas pendentes de julgamento de recursos) encontra-se mais de 350 municípios paulistas que receberam parecer desfavorável do Tribunal, pelo motivo de desequilíbrio orçamentário. Ainda que, tratando-se de contas anuais das Prefeituras, o julgamento final seja das Câmaras Municipais, é certo que este posicionamento técnico do Tribunal conduz a uma reflexão por parte dos administradores públicos e também dos vereadores, indicando-lhes o caminho a percorrer para um resultado eficaz da administração orçamentária, refletindo, por fim, no equilíbrio das contas públicas.
O déficit é condenável porque retrata uma situação em que a administração gasta acima do que efetivamente arrecada, implicando, assim, num endividamento por conta de empréstimos que exigem desembolsos com o pagamento de juros e acréscimos, a taxas, geralmente exorbitantes, sempre trazendo, por conseqüência, diminuição do patrimônio público.
Já o superávit - que para muitos poderia ser elogiável - é também reprovável quando se fala na execução do orçamento público, levando-se em conta, sem dúvida, o seu percentual e o volume de recursos envolvidos, uma vez que inviável a existência de orçamentos zerados. Inaceitável, em princípio, o superávit orçamentário porque as finanças públicas não devem ser administradas com o fito de lucro - que estaria representado pelo superávit - mas devem ter, sim, no caso de eventual sobra de arrecadação, uma aplicação voltada para investimentos. Estes, tanto podem ser destinados à melhoria da estrutura de prestação do serviço público, com a aquisição de equipamentos e maquinários novos, como, para novas obras em benefício da comunidade.
A boa gestão é sempre reconhecida pela comunidade, não o sendo, porém, pelo superávit do balanço orçamentário, mas, sim, quando de fato suas necessidades são atendidas. Embora, via de regra, sejam muitas, espera-se que pelo menos as básicas, entre as quais, tem-se as de saneamento básico (água, esgotos); educação, saúde (inclusive assistência social), transportes, e tantas outras, sejam satisfeitas. E, na hipótese - ainda que remota -, de não existirem necessidades que devam ser atendidas, tal fato deve orientar o Administrador para promover a redução da carga de impostos.
Enfim, cabe ao Administrador implementar ações que privilegiem a boa utilização do orçamento, evitando o resultado deficitário, ou o superavitário, este, como visto, também indesejado.
Firmando posição na questão do equilíbrio orçamentário, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo exerce corretamente sua função de fiscalização do orçamento público e, até num caráter pedagógico, possibilita que os gestores do dinheiro público se orientem para a prática de atos que cada vez mais atendam à legislação, conjugando tal atendimento com a efetiva aplicação das técnicas da administração pública, trazendo, a final, benefícios para toda a sociedade contribuinte.
Vê-se, portanto, que assim agindo, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo - e creio que também os demais Tribunais de Contas Estaduais - antecipou-se às propostas que agora estão sendo debatidas no Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial as que disciplinam a atividade de gestão dos recursos públicos com limites e controles estabelecidos com atribuição de efetiva responsabilidade aos gestores.
Exercendo seu papel de controle externo, tem o Tribunal procurado sempre emitir seus Pareceres Prévios sobre os atos de gestão da Administração levando em conta a importância daquelas ações dos gestores que resultam na responsável condução do orçamento público, fazendo recomendações pertinentes para a correção de rumos nos exercícios futuros.
Como já afirmei, o resultado de superávit não é, por si só, indicador de boa gestão. Pode até significar o contrário, pois, se houver superávit, mas, sem o devido atendimento à sociedade, nas principais atividades, quais sejam: educação, saúde, saneamento básico - a despeito dele (superávit) - ter-se-á uma administração orçamentária sem responsabilidade, o que não pode ser aceita.
O projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal contempla princípios fundamentais (art. 6º), normas nacionais e normas gerais (arts. 7º ao 31) e normas próprias dirigidas a cada ente federado (arts. 32 a 34), atribuindo (art. 35, § 2º) aos Tribunais de Contas (controle externo) o dever de zelar pela fiel observância por parte dos órgãos fiscalizados.
O projeto, como foi apresentado, traz algumas novidades, cabendo citar a Declaração de Gestão Fiscal responsável, criada pelo artigo 56 e que terá por finalidade comprovar a fiel observância da Lei, fixar a responsabilidade dos agentes e, como ali consta, possibilitar o amplo acesso da sociedade a informações substanciais sobre as contas públicas em geral.
Tal declaração será firmada (§ 5º), no âmbito dos Estados pelos Governadores e seus Secretários, no que se refere ao Poder Executivo, e quanto aos Poderes Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas, pelos seus Presidentes e Secretários Diretor-Geral; no âmbito dos Municípios, pelos Prefeitos e seus Secretários. Interessante ressaltar que o projeto também exige que a declaração seja assinada juntamente com o chefe do órgão central de controle interno de cada órgão, observando-se mais uma tentativa no sentido de que os órgãos de todos os entes federados tenham seu controle interno.
Interessa ressaltar, também, que o destinatário dessas declarações, conforme o projeto, será o Tribunal de Contas, para efeito da responsabilização dos agentes.
Outra das muitas novidades é que o direito à denúncia perante o Tribunal de Contas, hoje contemplado na Lei de Licitações, estará também previsto (artigo 58, § 2º), admitindo-se como legítimo para exercê-lo qualquer cidadão, partido político, organização, associação ou sindicato.
Quanto ao julgamento do cumprimento das disposições legais, prevê, e corretamente, o projeto no parágrafo 7º de seu artigo 56, que competirá aos Tribunais de Contas.
O Projeto está sendo discutido e padece de algumas falhas - quer no sentido de harmonia com a Constituição Federal, quer no sentido de explicitar sua aplicação evitando-se distorções em seu entendimento.
Tem-se, por exemplo, o artigo 26 que trata das despesas de pessoal. Ao fixar o percentual de 3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas, é de todo conveniente que já estabeleça, daquele percentual qual a parte cabente à Assembléia e qual a devida ao Tribunal de Contas. No mesmo artigo, seria também importante que se atribuísse ao Tribunal de Contas a verificação do cálculo dos valores que servirão de base para todos os órgãos e Poderes.
Também se observa em alguns artigos (art. 35; art. 40) que o Projeto prevê a atuação do Poder Legislativo, mediante controle externo, sem ser claro que este controle externo é exercido pelo Tribunal de Contas. De toda conveniência que essa menção seja clara para harmonizar-se com o texto da Constituição Federal (art.71), que atribui funções ao Poder Legislativo, mediante controle externo que é exercido pelo Tribunal de Contas.
No artigo 68 o projeto traz norma inovadora, que se aprovada, colocará as contas anuais dos Chefes do Poder Executivo (Presidente, Governador e Prefeito) à disposição de qualquer contribuinte, que poderá questionar a legitimidade nos termos da lei. Como o projeto indica que as contas ficarão, anualmente, por pelo menos sessenta dias, no Poder Legislativo à disposição dos contribuintes mostra-se importante que se defina tanto o prazo inicial desse período - a partir de quando poderão os contribuintes consultar -, quanto o local onde poderão encontrar os documentos, no caso o Tribunal de Contas.
A premência de tempo não permite que me detenha sobre outros aspectos do Projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal, cabendo, contudo, ressaltar que será de importância fundamental um acurado estudo por parte dos Tribunais de Contas, dadas as implicações e inovações que trará para o controle externo.
Muito obrigado.
ANTONIO ROQUE CITADINI
Conselheiro
