GABINETE DO CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI
EXPEDIENTE INICIAL DA SESSÃO PLENÁRIA DO DIA 20/10/1999

EXAME PRÉVIO DE EDITAL
Expediente: TC-027.905/026/99
Representante: CONSTRUTORA QUEIROZ GALVÃO S.A
Representada: PREFEITURA MUNICIPAL DE PAULINIA
Assunto: Edital de Concorrência nº 183/99, tendo por objeto:

"serviços de limpeza urbana, em especial, coleta e transporte de resíduos domiciliares, varrição manual e mecanizada de vias públicas com coleta e transporte dos respectivos resíduos, coleta, transporte e incineração dos resíduos de saúde, manutenção de áreas verdes, recuperação do atual vazadouro de resíduos, implantação e operação de aterro sanitário, coleta seletiva, operação do atual vazadouro e operação de usina de reciclagem." (valor estimado da contratação: R$ 31.376.930,00)

SENHOR PRESIDENTE,
SENHORES CONSELHEIROS,

EM SEDE DE EXAME PRÉVIO DE EDITAL, relato o TC-027.905/026/99, contendo a representação CONTRA O EDITAL DA CONCORRÊNCIA Nº 183/99, por meio da qual a PREFEITURA MUNICIPAL DE PAULINIA pretende contratar empresa para coleta de lixo e atividades afins.

LEMBRO VOSSAS EXCELÊNCIAS, QUE O CERTAME ESTÁ SUSPENSO POR DECISÃO SINGULAR REFERENDADA POR ESTE E. PLENÁRIO, NA SESSÃO DO DIA 22 DE SETEMBRO (1) EM RAZÃO DE INSTRUÇÃO PRELIMINAR DOS ÓRGÃOS DA CASA.

A EMPRESA REPRESENTANTE - CONSTRUTORA QUEIROZ GALVÃO - requereu deste Tribunal a análise do referido edital alegando como exemplo de afronta à Lei, entre outras:

-A EXIGÊNCIA DE ATESTADOS COMPROBATÓRIOS DE QUALIFICAÇÃO TÉCNICA DO PROFISSIONAL E DA LICITANTE;

-A RELAÇÃO DE SERVIÇOS ESSENCIAIS;

-A EXIGÊNCIA DE METODOLOGIA PARA A QUAL ALEGA NÃO CONSTAR CLARA FORMA DE JULGAMENTO OU AVALIAÇÃO;

-O PRAZO DE PAGAMENTO.

DOS ITENS IMPUGNADOS, PROSPEROU a representação APENAS em relação À METODOLOGIA DE EXECUÇÃO.

NO VOTO APROVADO PELO PLENÁRIO, ADITEI, PORÉM, OUTROS DOIS ITENS QUE ENTENDI MERECERIAM JUSTIFICATIVAS DA PREFEITURA: A EXIGÊNCIA DE QUANTITATIVOS DE EXECUÇÃO IGUAIS AOS DO CONTRATO PRETENDIDO, e DE ÍNDICES econômico-financeiros (o edital exige Índice de Liquidez Geral maior ou igual a 2,5; e, Índice de Endividamento menor ou igual a 0,3).

A Prefeitura enviou suas justificativas, as quais foram devidamente analisadas pelos órgãos da Casa, tendo-se as seguintes manifestações:

-UNIDADE DE ENGENHARIA CONSIDERA SATISFATÓRIAS AS JUSTIFICATIVAS (FLS.441/2):

Entende que exigir a comprovação de 12 meses de operação da usina de reciclagem é compatível com o prazo de 60 meses do contrato pretendido.

Igualmente entende que a "... proponente deve demonstrar, pelo menos, a capacidade operacional de coleta de lixo produzido mensalmente na cidade, caso contrário esta coleta ficará prejudicada". Em razão disto, aceita a exigência de atestados em "quantidades iguais às necessidades para o cumprimento do objeto ...".

Entende aceitável a exigência de experiência de apenas 6 meses nos serviços de capina química, sem indicação da quantidade.

Entende que os itens 9.5.1 a 9.5.4 (2) do edital contém os critérios para o julgamento da metodologia e que sendo tais critérios objetivos a Prefeitura pode, conforme autoriza o § 8º do artigo 30 da Lei 8.666/93 (3), exigir dos licitantes a metodologia de execução em envelope separado para análise antes da avaliação dos preços das propostas.

-JURÍDICA (FLS.449/453) CONSIDERA IMPROCEDENTE A REPRESENTAÇÃO.

AFIRMA QUE OS CRITÉRIOS NORTEADORES DO EDITAL SÃO OBJETIVOS E ESTÃO DE ACORDO COM os preceitos legais contidos no § 8º DO ARTIGO 30 (nota3). AFIRMA, AINDA, que "NO CASO EM PAUTA, O OBJETO SE APRESENTA COM COMPLEXIDADE SUFICIENTE A EXIGIR A CRIATIVIDADE DE MÉTODOS QUE POR CRITÉRIOS OBJETIVOS PERMITAM A AVALIAÇÃO POTENCIAL DAS EMPRESAS PARTICIPANTES."

Considera não ser ilegal a exigência de envelope separado para a Metodologia de Execução.

No que se refere aos quantitativos de execução exigidos como comprovação da experiência, entende que estão compatíveis e amparados no § 3º do artigo 30 da Lei de Licitações. (4)

Quanto ao fato de exigir atestado de capinação química sem condicionar a quantitativos, também considera correto.

-UNIDADE ECONÔMICA ANALISA O ITEM 6.5.3.1. QUE TRATA DA QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA, ENTENDENDO QUE A EXIGÊNCIA DE ÍNDICE DE LIQUIDEZ GERAL MAIOR OU IGUAL A 2,5 MOSTRA-SE DESPROPORCIONAL AO SUFICIENTE PERMITIDO PELA LEGISLAÇÃO.

Aponta que a doutrina especializada (5) e a jurisprudência deste Tribunal considera como bom os índices de 1,5 para Liquidez Geral e de 0,5 para Endividamento.

- CHEFIA DE ATJ COMPARTILHA COM OS POSICIONAMENTOS DAS UNIDADES(FLS.460), LOGO, CONSIDERA PARCIALMENTE PROCEDENTE.

-A SECRETARIA-DIRETORIA GERAL (FLS.461/465) ENTENDE SER PARCIALMENTE PROCEDENTE, PORQUE ENTENDE:

-serem subjetivas as regras do edital para a avaliação da metodologia da execução;

- que os quantitativos exigidos para comprovar a capacidade técnica mostram-se incompatíveis, ´na medida em que as parcelas de maior relevância e complexidade correspondem aos mesmos quantitativos previstos para a execução contratual´.

-que para a comprovação de experiência em capina química, deveria o edital especificar também "...a quantidade, com a possibilidade de apresentação de atestados tanto em horas trabalhadas quanto o equivalente em metros quadrados ou outra medida de aferição..."

-que os indicadores contábeis exigidos devem ser alterados, conforme propõe a Unidade de Economia.

ESTE, O RELATÓRIO.

V O T O

Como relatado, A ANÁLISE DO EDITAL EM EXAME ESTÁ RESTRITA, POR FORÇA DA REPRESENTAÇÃO, AO ITEM 9.5 - que trata da desclassificação da "Metodologia de Execução", E, DE OFÍCIO, AOS ITENS 6.4 E 6.5, NOS SUBITENS 6.4.4 - EXIGÊNCIA DE QUANTITATIVOS DE EXECUÇÃO, E 6.5.3.1 - EXIGÊNCIA DE INDICADORES ECONÔMICO-FINANCEIROS.

O OBJETO DA LICITAÇÃO É A CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA COLETA DE LIXO, COM VALOR ESTIMADO DE R$ 31.376.930,00 (FLS.83), QUE PODE SER CONSIDERADO DE GRANDE VULTO, COMPARANDO-SE COM A ARRECADAÇÃO DA PREFEITURA. VERIFICANDO EM NOSSO BANCO DE DADOS, A PREFEITURA ARRECADOU NO ANO DE 1997 R$ 13.661.376,32 (6) DE RECEITAS PRÓPRIAS E ESTE CONTRATO TEM VALOR ESTIMADO MENSAL DE R$ 514.000,00, O QUE NO ANO REPRESENTA METADE DA ARRECADAÇÃO PRÓPRIA. Quanto a ser UMA ATIVIDADE DE ALTA COMPLEXIDADE, nada informa a instrução processual. A mim, não me parece que o seja. E não sendo, não caberia exigir a Metodologia de Execução, pois a rigor, A LEI PERMITE a exigência de Metodologia NOS CASOS DE GRANDE VULTO E DE ALTA COMPLEXIDADE.

Entendo que coleta de lixo pode, quando muito, ser considerado como um serviço público essencial. Assim considerando torna-se até possível aceitar-se a exigência de Metodologia de Execução, com base no § 9º do art. 30 da Lei de Licitações (7). Ainda assim, entendo que o Projeto Básico deve ser sempre completo de forma a contemplar as características dessa Metodologia.

A Lei, no artigo 6º, inciso IX (8) prevê que o Projeto Básico é o "CONJUNTO DE ELEMENTOS NECESSÁRIOS E SUFICIENTES, COM NÍVEL DE PRECISÃO ADEQUADO PARA CARACTERIZAR A OBRA OU SERVIÇO .... QUE POSSIBILITE ...A DEFINIÇÃO DOS MÉTODOS ... DE EXECUÇÃO...". Desse modo, a Metodologia, quando exigida, deve estar em consonância com o Projeto Básico e SUA AVALIAÇÃO HÁ DE SER FEITA POR CRITÉRIOS OBJETIVOS, COMO EXIGE O ART. 30, § 8º (9).

ANALISANDO O EDITAL, ENTENDO QUE os subitens 9.5.1 a 9.5.4 que tratam da desclassificação da Metodologia, NÃO ATENDEM ÀQUELE DISPOSITIVO LEGAL POR NÃO CONTEREM CRITÉRIOS OBJETIVOS.

COM EFEITO. Em quatro subitens (9.5.1 a 9.5.4) o edital estabelece como se dará a desclassificação da Metodologia.

BASTA ATENTAR PARA DOIS DOS SUBITENS. O 9.5.1.PREVÊ A DESCLASSIFICAÇÃO DA METODOLOGIA QUE:

"9.5.1 - CONTENHA FALHAS, DEFEITOS, LACUNAS, IMPRECISÕES OU QUE, OBJETIVAMENTE ANALISADA, NÃO PERMITA AFERIR, COM GRAU SUFICIENTE DE CERTEZA, A MÍNIMA CAPACITAÇÃO DA PROPONENTE PARA EXECUTAR SERVIÇOS DA COMPLEXIDADE DOS ORA LICITADOS."

A Prefeitura insiste em afirmar que este item contem critérios objetivos. A Unidade de Engenharia e até a Jurídica e sua Chefia aceitaram a afirmação.

DE MINHA PARTE, SENHORES CONSELHEIROS, NÃO CONSIGO VER DA MESMA FORMA. APENAS A REDAÇÃO DO SUBITEM TRAZ A PREVISÃO DE ANÁLISE OBJETIVA. SOMENTE ISTO.

FICO IMAGINANDO COM QUE OBJETIVIDADE A COMISSÃO DE LICITAÇÃO CONSIDERARÁ AS falhas, defeitos, lacunas, imprecisões que tragam incerteza quanto ao grau mínimo de capacitação da licitante para executar o trabalho !

Considero muito difícil a posição que enfrentarão os membros da Comissão de Licitação da Prefeitura para aplicar as disposições deste subitem na apreciação que farão das Metodologias de todas as licitantes, tendo que fazer objetivamente.

E, se difícil será o papel da Comissão de Licitação, por outro lado, as empresas licitantes também enfrentarão dificuldade. Possível até prever que ficarão impossibilitadas de questionarem a Comissão sobre eventual decisão desclassificatória.

SEGURAMENTE NÃO TRAZ ESTE SUBITEM NENHUM CRITÉRIO OBJETIVO.

O SUBITEM 9.5.2 PREVÊ A DESCLASSIFICAÇÃO SE A METODOLOGIA DEIXAR DE ATENDER ÀS NORMAS DA ABNT.

ENTENDO QUE DEVE A ADMINISTRAÇÃO INFORMAR QUAIS SÃO AS NORMAS QUE SE DESOBEDECIDAS LEVARÃO À DESCLASSIFICAÇÃO. ISTO PORQUE SÃO INÚMERAS AS NORMAS DA ABNT E NÃO ME PARECE CORRETO FIQUEM OS LICITANTES NA INCERTEZA SOBRE QUAIS AS NORMAS DEVEM SE SUJEITAR. PODE-SE ACEITAR QUE NÃO ESTEJAM EXPLICITADAS NO EDITAL, SE TAL INFORMAÇÃO CONSTAR DO PROJETO BÁSICO, O QUE NÃO ME PARECE.

Para atender a lei, a análise da Metodologia há de ser feita, repito, com critérios objetivos. E, como ensina Marçal Justen Filho, "Nada impede que a Administração opte por remeter a proposta de metodologia a julgamento em etapa especial. Assim, a licitação seria desdobrada em três etapas. Haveria um envelope para documentação em geral, outro para metodologia de execução e um terceiro para proposta comercial. (...) é usual estabelecer-se critério de pontuação. Somente serão consideradas aceitáveis as propostas de tecnologia que superarem certa pontuação mínima. Todas as que ultrapassarem o mínimo serão consideradas igualmente aceitáveis, sem que a pontuação maior ou menor produza algum efeito no julgamento da licitação - que se fará apenas pelo critério de menor preço."(10)

ASSIM, entendo que o item 9.5 que trata da desclassificação da Metodologia de Execução deve ser retificado por faltar-lhe critérios objetivos pelos quais a Comissão de Licitação analisará a Metodologia de Execução e fundamentará sua decisão. Para atender à lei, a desclassificação, como visto, há de ser feita com critérios objetivos.

QUANTO AO SUBITEM 6.4.4 AS QUANTIDADES DE EXECUÇÃO EXIGIDAS SÃO INCOMPATÍVEIS. SÓ COMO EXEMPLO, A PREFEITURA PRETENDE CONTRATAR A COLETA DE LIXO NA QUANTIDADE DE 900 TONELADAS/MÊS E ESTÁ EXIGINDO QUE AS LICITANTES COMPROVEM TER CONTRATOS DE EXECUÇÃO NA MESMA QUANTIDADE.

A PREFEITURA CONFIRMA A EXIGÊNCIA E FUNDAMENTA-SE NO § 3º DO ARTIGO 30 DA LEI DE LICITAÇÕES QUE PERMITE A COMPROVAÇÃO DE APTIDÃO POR ATESTADOS OU CERTIDÕES DE SERVIÇOS DE COMPLEXIDADE EQUIVALENTE OU SUPERIOR AOS SERVIÇOS LICITADOS. AS UNIDADES DE ENGENHARIA, JURÍDICA E SUA CHEFIA, CONCORDAM COM O ARGUMENTO.

NÃO ENTENDO ASSIM. O QUE A LEI ADMITE É QUE A LICITANTE APRESENTE ATESTADO OU CERTIDÃO DE SERVIÇO EXECUTADO DE GRAU DE COMPLEXIDADE EQUIVALENTE OU SUPERIOR. ESQUECEU-SE A PREFEITURA, QUE ESTE PERMISSIVO LEGAL NÃO TRATA DE QUANTITATIVOS.

ASSIM, NÃO PODE A ADMINISTRAÇÃO EXIGIR ATESTADOS DE EXECUÇÃO EM QUANTITATIVOS SUPERIORES AOS LICITADOS, E AMPARADA PELA LEI COMO QUER FAZER CRER. ALÉM DO MAIS, ISTO JÁ TEM SIDO DECIDIDO POR ESTE E. PLENÁRIO EM ALGUMAS OPORTUNIDADES, COMO É EXEMPLO O TC 20.551/026/96.

A ADMINISTRAÇÃO HÁ DE ENCONTRAR UMA FORMA DE SE ASSEGURAR QUE A LICITANTE VENCEDORA TERÁ CAPACIDADE OPERACIONAL PARA EXECUTAR O SERVIÇO, NÃO DEVENDO ISTO SER FEITO EXCLUSIVAMENTE CALCADA EM EXPERIÊNCIA ANTERIOR; ESTA, PODE ATÉ SER CONSIDERADA, PORÉM, SEMPRE ATENDENDO AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE, PARA SE EVITAR O CARÁTER DE RESTRITIVIDADE.

Portanto, o item 6.4 também merece retificação neste ponto.

QUANTO ÀS PARCELAS DE MAIOR RELEVÂNCIA, CABE À ADMINISTRAÇÃO ESCOLHER, AGINDO SEMPRE COM RAZOABILIDADE NO CASO DE ESTABELECER QUANTITATIVOS.

Ressalto apenas a exigência de ATESTADO DE EXECUÇÃO DE SERVIÇO DE CAPINA QUÍMICA, sobre a qual manifestaram-se os órgãos técnicos. Enquanto o EDITAL EXIGE APENAS COMPROVAÇÃO DE EXECUÇÃO NO PRAZO DE 6 MESES - Unidade de Engenharia concorda - E A SDG PROPÕE QUE ALÉM DO PRAZO TAMBÉM SE EXIJA QUANTIDADE, MINHA OPINIÃO É UM POUCO DIFERENTE.

TRATA-SE DE UMA ATIVIDADE QUE DEVE EXIGIR OBEDIÊNCIA A NORMAS PRÓPRIAS, emanadas pela autoridade competente - sanitária -, CONFORME DISPÕE O CÓDIGO SANITÁRIO DO ESTADO (11) e possivelmente da Secretaria da Agricultura.

SENDO ASSIM, ENTENDO QUE A ADMINISTRAÇÃO DEVE EXIGIR QUE A LICITANTE COMPROVE ESTAR HABILITADA PARA EXECUTAR AQUELA ATIVIDADE, MEDIANTE O REGISTRO, ATUALIZADO, NOS ÓRGÃOS PRÓPRIOS.

HAVENDO ESTA EXIGÊNCIA A CUMPRIR, HÁ DE SE EXIGIR SUA COMPROVAÇÃO, POIS DE NADA ADIANTA SÓ COMPROVAR QUE JÁ EXECUTOU O SERVIÇO PORQUE AINDA QUE DETENHA EXPERIÊNCIA ANTERIOR, SE NÃO ESTIVER COM SEU REGISTRO ATUALIZADO NO ÓRGÃO COMPETENTE, ESTARÁ IMPEDIDA DE CONTINUAR A EXECUTAR.

EM RELAÇÃO AOS ÍNDICES ECONÔMICOS, NÃO TRAZ A PREFEITURA JUSTIFICATIVA que permita aceitar exigência de ÍNDICE DE LIQUIDEZ GERAL IGUAL OU SUPERIOR A 2,5 E ÍNDICE DE ENDIVIDAMENTO MENOR OU IGUAL A 0,3.

COMO ACENTUOU A UNIDADE DE ECONOMIA, MOSTRAM-SE SUPERIORES AOS INDICADORES ACEITÁVEIS PELA DOUTRINA ESPECIALIZADA, E TAMBÉM PELA JURISPRUDÊNCIA DESTE TRIBUNAL.

Deve a Prefeitura retificar, também, o item 6.5.

ASSIM JUSTIFICADO, MEU VOTO CONSIDERA PARCIALMENTE PROCEDENTE A REPRESENTAÇÃO E DETERMINA A RETIFICAÇÃO DO EDITAL DA CONCORRÊNCIA Nº 183/99 DA PREFEITURA MUNICIPAL DE PAULINIA, NOS SEUS ITENS 6.4, 6.5 e 9.5 NOS ASPECTOS EXAMINADOS NESTES AUTOS. RECOMENDA, AINDA, QUE A PREFEITURA, AO PROMOVER OS AJUSTES ORA DETERMINADOS, ATENTE PARA OS DEMAIS ITENS NÃO EXAMINADOS, COM VISTAS A ESCOIMAR DELES EVENTUAIS ILEGALIDADES.

Com as comunicações de praxe à Prefeitura e à empresa Representante, deve o processo seguir para a UR competente para o acompanhamento do quanto ora decidido.

Este é o voto que submeto a Vossas Excelências.

(Publicado no Boletim de Licitações e Contratos, BLC, Editora NDJ Ltda, n. 9, setembro/2001, p. 571.)

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NOTAS:

1) Recebimento das propostas marcado para 22/9/99 às 09h00.
2) Fls. 47: 9.5 Será desclassificada a "Metodologia de Execução" que: 9.5.1 Contenha falhas, defeitos, lacunas, imprecisões ou que, objetivamente analisadas, não permita aferir, com grau suficiente de certeza, a mínima capacitação da Proponente para executar serviços da complexidade dos ora licitados; 9.5.2 Deixar de atender às Normas da ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas, concernentes a cada item de serviço; 9.5.3 Colida no todo ou em parte com as especificações técnicas constantes deste edital e de seus Anexos; 9.5.4 Se mostre incompatível com os elementos de qualificação técnica ou de disponibilidade de equipamentos apresentados na fase de habilitação.
3) Art. 30 (...) § 8º - No caso de obras, serviços e compras de grande vulto, de alta complexidade técnica, poderá a Administração exigir dos licitantes a metodologia de execução, cuja avaliação, para efeito de sua aceitação ou não, antecederá sempre a análise dos preços e será efetuada exclusivamente por critérios objetivos.

4) Art. 30 (...) § 3º Será sempre admitida a comprovação de aptidão através de certidões ou atestados de obras ou serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior.
5) "Contabilidade Introdutória", da Equipe de Professores da FEA-USP (Ed. Atlas, 7ª ed., pg.305)
6) Dados obtidos na Internet, no SIAPNET - Bando de Dados. Ainda não confirmados porque não foi julgado o processo.
7) Art. 30 § 9º - Entende-se por licitação de alta complexidade técnica aquela que envolva alta especialização, como fator de extrema relevância para garantir a execução do objeto a ser contratado, ou que possa comprometer a continuidade da prestação de serviços essenciais. (grifei)
8) Art. 6º Para os fins desta Lei considera-se: (...) IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição de métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagens; c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para sua execução; e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso; (...) (grifei)
9) Art. 30 (...) § 8º - No caso de obras, serviços e compras de grande vulto, de alta complexidade técnica, poderá a Administração exigir dos licitantes a metodologia de execução, cuja avaliação, para efeito de sua aceitação ou não, antecederá sempre à análise dos preços e será efetuada exclusivamente por critérios objetivos. (grifei)
10) pg.314/5 -Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos -Dialética -5ª ed.1998.
11) Lei nº 10.083, de 23/9/98 - Código Sanitário do Estado - Art. 37 - Entende-se por produtos e substâncias de interesse à saúde os alimentos, águas minerais e de fontes, (...) saneantes, domissanitários (inseticidas, raticidas), agrotóxicos, (...) ou outros produtos que possam trazer riscos à saúde. (grifei). Art. 38 - Compete à autoridade sanitária a avaliação e controle do risco, normatização, fiscalização e controle das condições sanitárias e técnicas da (...) produção, manipulação, (...) transporte, armazenamento, (...) aplicação, comercialização e uso, referente aos produtos e substâncias de interesse à saúde.