TRIBUNAIS DE CONTAS

MARCOS AUGUSTO PEREZ *


Os ilustres editores deste novíssimo periódico na área do Direito Administrativo, cuja iniciativa desde já louvamos, encomendaram-nos comentários acerca de decisão do E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo incorporada na seguinte ementa:
"Por proposta do Conselheiro Antonio Roque Citadini Relator, acolhida pelos Conselheiros José Luiz de Anhaia Mello, Eduardo Bittencourt Carvalho, Edgard Camargo Rodrigues, Cláudio Ferraz de Alvarenga e Renato Martins Costa, o E. Plenário, à vista dos estudos realizados, determinou:

1º) Seja feita a publicação no Diário Oficial do Estado aferrando as Prefeituras e Câmaras no sentido de que:

a) As contas das Câmaras Municipais, a partir das relativas ao exercício de 1997, deixarão de ser objeto de parecer prévio, passando a ser julgadas por este Tribunal, por força e na forma da decisão do STF

b) Em conseqüência da nova sistemática, as Câmaras Municipais deverão ter contabilidade própria, absolutamente independente do Executivo, a partir de 11 de janeiro de 1997, devendo Prefeituras e Câmaras tomar, no corrente ano, todas as providências, de toda a ordem, necessárias a esse fim.

2º) Sejam procedidos estudos, sob coordenação da Secretaria Diretoria Geral, para expedição de instruções deste Tribunal, procedendo às alterações necessárias nas instruções vigentes, sobre as contas anuais das administrações municipais e disciplinando elaboração e remessa a este Tribunal da prestação de contas das mesas das Câmaras Municipais e seu processamento, fiscalização e julgamento por esta Corte.

3º) Sejam feitas no regimento interno deste Tribunal as alterações necessárias quanto à matéria da competência para o respectivo julgamento.

4º) Sejam as unidades regionais, bem como as diretorias de fiscalização devidamente instruídas para orientação das Administrações Municipais, diante da expectativa de implantação da nova sistemática.,

5º) A tramitação das contas anuais dos Municípios, relativas ao exercício de 1995 deverá prosseguir na forma das instruções e procedimentos vigentes.

Como se vê, por iniciativa própria, deliberou o E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo que as Câmaras Municipais, já no que importa à prestação de contas relativa ao exercício orçamentário corrente, deixarão de contar com mero parecer prévio deste Tribunal, posteriormente remetido ao crivo das próprias e respectivas Câmaras Municipais, e passarão a ser julgadas diretamente pela Corte Estadual de Contas.

A referida decisão tem sido objeto de preocupação e de discussão dos legislativos Municipais que se sentiram, de uma hora para outra, subtraídos de poder que, segundo se acreditava, lhes era inerente; e viram acrescentar aos triviais mecânismos de controle interno nova modalidade de controle externo dos atos administrativos por eles praticados.

É inegável o mérito das intenções expressas na decisão do E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. A hodierna separação de poderes importa na necessidade de controle externo de todos os órgãos que exerçam funções ou poderes estatais. o controle externo, observe-se, não elimina o necessário controle interno que cada instituição deve manter de modo a preservar seu dever de legalidade mas, ao contrário, vem se colocar em acréscimo àquele importando numa maior garantia aos administrados a quem mais do que ninguém interessa a boa gestão da coisa pública'.

Ademais, a decisão tomada pelo E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo parece-nos estar ligada a pronunciamento do Supremo Tribunal Federal que, em sede de Ação Direta de inconstitucionalidade, decidiu:

A matéria objeto também de exame pelo E. Tribunal Superior Eleitoral, notadamente através dos acórdãos proferidos no Recurso nº 10.388 - BA e no Recurso nº 10.407 - PE, o primeiro ementado da seguinte forma:

Inelexigibilidade (LC no 64/90, art. 1º', I, g): órgão competente para a rejeição de contas. Só com relação às contas dos Chefes do Executivo é que o pronunciamento do Tribunal de Contas constituem mero parecer prévio, sujeito à apreciação final de Câmara Municipal, antes do qual não há inelegibilidade (CF, art. 71, I): Inconstitucionalidade dos arts. 95, II, d e seu § 1º, I in fine, da Constituição do Estado da Bahia, quando estendem às contas das Mesas das Câmaras Municipais do regime do art. 31, § 2º da Constituição Federal que é exclusivo das contas dos Prefeitos.

Vê-se, portanto, que a decisão tomada pela E. Corte de Contas Paulista é supedaneada por interpretação da Constituição Federal que vem se cristalizando na jurisprudência de nossos pretórios superiores.

Em que pese esse fato bem como nossa concordância com a tese de que a melhor interpretação da Constituição Federal leva a conclusão de que as Câmaras Municipais não podem ser as únicas e exclusivas julgadoras de seus atos administrativos, tendo os Tribunais de Contas o dever de fiscalizar-lhes a execução orçamentária, algumas considerações críticas merecem ser feitas em relação a decisão tomada pelo E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

A primeira consideração diz respeito ao disposto pelo inciso XIII do artigo 33 da Constituição do Estado de São Paulo, regulamentado pelo inciso li, do artigo 2º da lei Complementar Estadual nº 709 de 14 de janeiro de 1993. Estabelece a Constituição do Estado de São Paulo, com efeito, a seguinte norma: Art. 33 - O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado ao qual compete: (...) XIII - emitir parecer sobre a prestação anual de contas da administração financeira dos Municípios, exceto a dos que tiverem Tribunal próprio. Por sua vez estatui a LC nº 709 de 14/1/93. Art. 2º - Ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, nos termos da Constituição Estadual e na forma estabelecida nesta lei, compete: (... ) II - Apreciar e emitir parecer sobre a prestação anual de contas da administração financeira dos Municípios, excetuada a do Município de São Paulo

Observe-se que tanto a Constituição do Estado quanto a LC nº 709/93 que trata da função desempenhada pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, atribuem a este órgão a competência de 'emitir parecer' sobre a prestação anual de contas da 'Administração Financeira dos Municípios', expressão lata que compreende tanto as contas do Poder Executivo quanto as do legislativo. Em momento algum os referidos diplomas estatuíram a competência de julgar ou deliberar sobre a legalidade dessas contas.

E de se relembrar que as referidas normas, ainda que sejam admitidas como parcialmente inconstitucionais (o que efetivamente nos parece acontecer à vista do disposto pelo inciso II do artigo 71 da Constituição Federal), não foram assim declaradas formalmente por Tribunal Competente. E o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo não é efetivamente órgão de controle concentrado na constitucionalidade das leis estaduais ou municipais em vigor. De sorte que para que o regime jurídico constitucional federal se imponha definitivamente, no caso, não basta que o Tribunal de Contas o regulamente através de poder normativo que lhe é delegado pela lei e que deve se subsumir nos estritos termos desta.

Necessário se faz a declaração de inconstitucionalidade da Constituição Estadual e da lei nº 709/93, mais especificamente das regras acima transcritas, no que se refere à competência para apreciar as contas dos legislativos municipais, ou então, necessário se faz atividade legislativa de emenda à Constituição Estadual e derrogatória da legislação infra-constitucional em comento para assegurar ao Tribunal de Contas a competência de julgar as referidas prestações de contas anuais.

Uma segunda ordem de considerações sobre a decisão em tela decisão da autonomia municipal consagrada pelo Texto Magno Constitucional, em seus artigos 30 e 31. Ora, da mesma forma que legislou a Constituição Estadual sobre a competência do Tribunal de Contas, completou-a, eventualmente, os diplomas orgânicos locais, estatuindo a competência das Câmaras legislativas Municipais ou Câmaras de Vereadores. Neste caso, ainda que se entenda que não há autonomia constitucional que assegure às leis orgânicas o poder de dispor sobre a matéria, por força da norma de assemelhação inserida no artigo 75 da Constituição Federal, esbarraremos, mais uma vez, no fato da E. Corte Paulista de Contas não possuir competência para a declaração de inconstitucionalidade das normas municipais que estatuíram a atribuição da Câmara de Vereadores de decidir sobre suas próprias contas anuais, após prévio parecer do Tribunal de Contas.

Como se vê, muito embora nos pareça justa, cremos ser inaplicável a decisão tomada pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo em comento. De certo irresignar-se-ão as Câmaras de Vereadores, que se apoiarão para tanto em textos normativos expressos e vigentes, até que o judiciário venha a apreciar, em definitivo a inconstitucionalidade das normas estaduais e municipais acima referidas ou até que todas essas normas sejam refeitas pelos respectivos legisladores para a fiel adequação das mesmas ao texto maior da Constituição Federal.

Eis a nossa conclusão.


(*) MARCOS AUGUSTO PEREZ, Professor de Direito Administrativo e Constitucional, Pós-Graduado pela Faculdade de Direito da USP.