CONTRATAÇÃO DE PUBLICIDADE PELO GOVERNO


Antonio Roque Citadini *


As recentes alterações promovidas na legislação sobre a contratação dos serviços de agências de publicidade pelo Governo - e que se aplica a todos os níveis - estadual, municipal e federal - merecem algumas considerações sobre os problemas ocorridos nos últimos anos com tais contratações.

Cabe ressaltar que com as Disposições da Constituição de 1988, acreditava-se que a publicidade oficial tivesse uma mudança radical, pois o Constituinte procurou limitar a divulgação dos atos do Governo ao seu enfoque educativo, informativo ou de orientação social, com o intuito de impedir a utilização de símbolos ou nomes suscetíveis de indicarem, ou insinuarem promoção pessoal.

Todavia, o que vem ocorrendo na última década leva-nos a concluir que a inovadora disposição constitucional não atingiu seus objetivos. Isto porque os Administradores Públicos - em todas as esferas de governo - estadual, municipal ou federal - vêm encontrando formas de publicidade que afrontam ao preconizado pelo Constituinte, numa burla continuada à lei, disto se utilizando a quase totalidade dos Administradores, qualquer que seja a sua origem ou filiação partidária.

Observa-se que as últimas campanhas eleitorais se transformaram em verdadeira batalha entre agências de publicidade e "marketeiros". ocupando, estes, posição de destaque nos embates eleitorais.

Em decorrência dessa disputa, participação e envolvimento, quase todos os Administradores atingem o Poder acompanhados por seus "marketeiros", agentes ou promotores, de tal forma que os gastos com propaganda oficial passaram a ser um componente quase obrigatório da Administração Pública.

Nos dias atuais não existe dificuldade alguma em constatar tais gastos que são- efetuados de forma generalizada, muitas vezes em atos de Governo de natureza restrita e limitada, que ganham, na mídia, espaço desproporcional ao próprio investimento público do ato divulgado.

A Lei federal nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, que trata das licitações públicas, estabeleceu, em seu artigo 2º, a exigência de prévia licitação como regra para a contratação de serviços, "inclusive de publicidade". Assim o fez corretamente, porque em perfeita harmonia com o espírito da Constituição Federal de 1988 enfrentou o problema e procurou resolvê-lo. Dessa forma, com a imposição do prévio certame e demais disposições do estatuto licitatório, buscou solucionar a polêmica em torno da forma de contratação de agências de publicidade. Trata-se de uma disposição legal moralizadora, e que deveria resultar- numa alteração de comportamento dos Administradores, o que lamentavelmente não ocorreu.

A situação permaneceu como antes porque os órgãos públicos continuaram contratando aqueles serviços sem obedecer à Lei de licitações, apoiando-se na justificativa de que tais serviços permaneciam disciplinados pela Lei nº. 4.680, de 18 de junho de 1965 e seu regulamento (Decreto nº. 57.690, de 1.2.66), os quais, além de tratar das profissões de Publicitário e de Agenciador de Propaganda, trazem, também, normas sobre as agencias de propaganda e contratação dos respectivos serviços.

Cabe registrar que aquela lei e seu regulamento, ao estabelecerem o caráter artístico do trabalho publicitário, tornaram extremamente complexa a fixação de critérios objetivos, para o julgamento da contratação, devendo-se também levar em conta a questão do preço a ser pago às agências, que por ser tabelado, tanto para a produção quanto para a veiculação elimina a competição. Vê-se, pois, que tais regras, criadas há 30 anos afrontam o atual estatuto das licitações, por impedirem a aplicação dos princípios da licitação, especialmente o do critério objetivo de julgamento e o da competição.

Os problemas sempre residiram na proteção das atividades daqueles profissionais pela referida Lei nº. 4.680 e seu regulamento, que retira qualquer possibilidade de competição entre as agências de publicidade, tornando, como já afirmado, impossível uma verdadeira disputa licitatória. Tal proteção legal é de caráter corporativo, e notoriamente contra as leis de economia de mercado ao estabelecer uma comissão de 20% sobre o valor do que for pago aos órgãos da imprensa falada e escrita, pela veiculação; e uma comissão de 15% sobre os valores gastos na produção das peças publicitárias. Registre-se que este tipo de contratação envolve a escolha de uma "agência de publicidade" que deverá "produzir' e encarregar-se da "veiculação" das peças publicitárias.

Interessante ressaltar que enquanto os órgãos públicos, para obedecer, erroneamente, à legislação própria de proteção daquelas atividades, continuaram celebrando os contratos com a obrigação do pagamento integral daquelas comissões nos níveis referidos, as empresas privadas em geral, ao contratarem suas agências passaram, freqüentemente, a "negociar" a forma de remuneração abaixo da previsão legal ou até vinculando as peças de publicidade ao sucesso mercadológico da campanha (o que, aliás, é prática comum em vários países).

Ponto importante a se ressaltar é que a contratação dos serviços de publicidade apresenta graves obstáculos para o controle dos gastos originários dos contratos com as agências. Isto decorre do interesse das agências em gastar cada vez mais, de forma quase desregrada, já que sobre os valores de produção elas recebem um percentual de 15% como "pagamento" e como sobre os valores da veiculação recebem também uma comissão de 20% interessa à Agência que a veiculação seja feita pelos veículos de divulgação que apresentem custo mais elevado, para elevar sua comissão.

Para resolver a questão, sempre defendi uma reforma radical que elimine as comissões obrigatórias e permita a cobrança dos serviços publicitários vinculados ao sucesso da campanha. Somente possibilitando uma efetiva disputa dos preços cobrados pelas agências é que se poderá mudar radicalmente o sistema. Lamentavelmente não foi o que ocorreu, nem com as disposições constitucionais e tampouco com a Lei 8.666, embora esta se refira aos serviços de publicidade, o que implica estabelecer a competição obrigatória.

Assim, a exigida licitação, preconizada pela Lei 8.666, tornou-se um procedimento "pro forma", quase inexistente, e não sendo cumprida, deixou de trazer qualquer vantagem para a Administração Pública.

Nos últimos anos, com a própria mudança econômica, dadas as reformas globalizantes, viu-se que a lei disciplinadora dos serviços das agências, estava inteiramente defasada para as necessidades do mercado, tanto no setor público, quanto no privado.

Aliás, como já afirmei, antes mesmo de o setor público encontrar solução para essa questão, o setor privado a resolveu, ignorando aquela vedação legal, passando, muitas empresas, a negociar o pagamento de comissões menores na veiculação e descontos na criação e produção.

O que se viu, assim, nos últimos meses, praticamente, foi que as comissões legais de 20% na veiculação e 15% na produção, somente são pagas pelo setor público, tornando, até, muito mais grave o problema das relações entre a Administração e seus antigos e novos "marketeiros" de campanha eleitoral, que passaram a ser os únicos a receberem integralmente - os cofres públicos pagando mais que os particulares!...

Há outros aspectos igualmente graves - com as próprias mudanças na Economia, empresas estrangeiras, aqui estabelecidas, tinham até dificuldades para explicar, às suas matrizes, os custos de publicidade e a completa desvinculação de resultados, que a lei corporativista dos publicitários estabelecia.

Foi esta situação de desrespeito absoluto no setor privado à norma legal e uma ruinosa convivência entre agências, políticos e Governo, que motivou a edição do Decreto 2.262, em vigor desde 28 de julho de 1997, introduzindo alterações na matéria. Vê-se, contudo, tratar-se de algumas mudanças, preservando a matéria no essencial, na consagrada política de mudar para continuar a mesma coisa.

Com efeito, por meio do Decreto nº. 2.262, de 26 de junho de 1997 e que entrou em vigor no dia 28 de julho, portanto, há pouco menos de um ano o Governo Federal alterou o Regulamento da Lei 4.680, de 1965.

Pelo artigo 1º, referido Decreto repetiu a primeira parte do artigo 7º do Regulamento, suprimindo a segunda parte, que dizia- "observadas as Normas-Padrão recomendadas pelo I Congresso Brasileiro de Propaganda", que entre outras coisas, tratam da remuneração das agências, cuidando, no inciso III, alíneas "a" e "b" dos respectivos honorários e comissões, fixando percentuais de 20% e 15%.

Mas a nova redação do artigo 7º do Regulamento, suprimindo a obrigatoriedade de observância das "Normas-Padrão", que incluem a matéria relativa aos percentuais de remuneração e comissão das agências, parece que eliminará a questão de inexigibilidade de licitação, que vinha sendo invocada pela Administração Pública, para a contratação direta de publicidade governamental.

De fato, não mais existindo os percentuais fixos, comuns para todas as agencias, praticamente desaparece o impedimento de realização de licitação, porque cada agência licitante poderá oferecer serviços com honorários e comissões de menor preço.

Por outro lado, o Decreto 2.262/97, no artigo 4º, revoga os §§ 1º, 2º e 3º do artigo 11 do Regulamento (Decreto 57.690/66), cujo "caput", continua em vigor, estabelecendo que o veículo de divulgação fixará, em tabela, a comissão devida aos agenciadores, bem como o desconto atribuído às agências.

Como ficou também revogado o § 1º, deixa de existir a vedação da transferência, Parcial ou não, de valor de comissão do veículo de divulgação para o anunciante, o que é benéfico para o anunciante, incluindo-se a Administração Pública nessa condição.

Além do mais, com a revogação do § 2º, igualmente desaparece a vedação de que o desconto concedido pelo veículo de divulgação para a agência seja por esta utilizado para rebaixa dos preços de tabela.

Aqui, transparece a possibilidade de competição, e, portanto, da realização de certame licitatório.

De modo geral, o fim da proibição quanto a transferências de valor da comissão e concessão de desconto, implica permitir que a Administração Pública se beneficie mediante a renegociação da remuneração às agências e veículos, nos contratos vigentes de publicidade, realizando licitação nas novas contratações, com oferta de menores preços, e, portanto, em livre concorrência.

Evidentemente, as novas normas - na parte em que constituem regulamento "para fiel execução da lei" (C.F., art. 84, IV) -, disciplinam, em âmbito nacional, a atividade publicitária, incidindo nas contratações de publicidade nas esferas federal, estadual e municipal, tanto no setor privado quanto no público.

Na verdade, embora o Governo tenha procurado entregar os anéis, para não entregar a mão, não é a melhor solução para resolver este tormentoso problema no âmbito da Administração Pública.

Na forma preconizada pelos administrativistas, e levando-se em conta decisões judiciais e dos Tribunais de Contas, dever-se-ia alterar de forma radical a matéria, sendo incabível que, numa Economia desregulamentada, essa atividade venha a receber tal proteção governamental.

Por todo o exposto, reafirmo ser indispensável que venhamos a ter mudanças na legislação que possibilitem a contratação dos serviços de publicidade, de forma a serem remuneradas em função do êxito alcançado, permitindo-se, também, que a veiculação de anúncios e editais padronizados possa ser feita obtendo-se dos veículos de comunicação desconto no preço de suas tabelas, o que hoje se mostra impraticável.

Finalizando, caberia formular algumas sugestões:

1) Que a contratação de serviços de publicidade governamental seja feita por "campanha publicitária específica" e não por agência, previamente escolhida para servir determinada área da Administração, com a finalidade de realizar todos os serviços que lhe sejam encaminhados.

2) Que os valores dos honorários e das comissões sejam livres, de forma que cada agência interessada apresente seus preços, inclusive quanto à produção. Vencerá aquela que apresentar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública.

3) Que os órgãos públicos tenham inteira liberdade de licitar e contratar diretamente com os veículos da mídia, sem necessidade de intermediação das agências de publicidade.


* O Conselheiro Antonio Roque Citadini é atual Presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e autor dos recentes livros "O Controle Externo da Administração Pública" e "Comentários e Jurisprudência sobre a Lei de Licitações Públicas", Ed. Max Limonad.


Nota do Webmaster: O primeiro parágrafo do texto foi omitido pelo jornal.


PUBLICADO NO JORNAL "DIÁRIO COMÉRCIO E INDÚSTRIA - DCI", 29/05/98, P. 24., COLUNA "OPINIÃO".