AS RECEITAS VINCULADAS

Antonio Roque Citadini

Encontra-se em discussão projeto pretendendo pôr fim às vinculações de receitas orçamentárias, no âmbito federal, estadual e municipal. Preocupa o fato de nem todos saberem a importância que as vinculações existentes têm hoje para a educação, para a saúde, e para a pesquisa. E não o sabem dada a pouca divulgação dos bons resultados advindos de tais vinculações. Esse desconhecimento acaba servindo de estímulo para que o governo insista, como vem fazendo, em mudar as regras sem se importar com os malefícios que a desvinculação provocará.


Foi em boa hora — e já passa de meio século — que se iniciou a vinculação para as despesas com ensino. Originou-se com a Constituição de 1934 e, embora em alguns períodos tenha sido eliminada — como ocorreu nas Constituições de 1937 e 1967 — e também sofrido alteração nas bases de cálculo e na responsabilidade das esferas de governo, a legislação vigente é fruto de mudanças havidas no final do ano de 1996, com a Emenda Constitucional que é de 14/9/96; com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, e com a Lei nº 9.424, que criou o Fundef (Fundo de Desenvolvimento da Educação), em 24 de dezembro de 1996.


A Constituição de 1988 prevê como base a receita de impostos e fixa o percentual mínimo de 18% para a União, e de 25% para os estados e municípios. Esses percentuais podem ser alterados pelas constituições estaduais e leis orgânicas, como é o caso do Estado de São Paulo, em que a Constituição exige o mínimo de 30% na aplicação do Ensino.


Dado o vulto das mudanças trazidas pela legislação do final de 1996, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) promoveu em junho de 1998 uma audiência pública com dirigentes e lideranças da Educação e lançou um Manual Básico que distribuiu a todos os órgãos fiscalizados (governo do estado e municípios), no qual procura, didaticamente, orientar a Administração a como agir para atender à legislação. O Manual está no site do TCE, www.tce.sp.gov.br, com situações simuladas para facilitar os gestores públicos.


Objetivamente quanto às despesas aceitáveis como de aplicação no ensino, o TCE-SP considera as descritas no art. 70 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, como explica no referido Manual, de que são exemplos: salário e encargos do professor; salário e encargos dos especialistas que apóiam a atividade docente; treinamento de profissionais do magistério; salário e encargos dos servidores que atuam nas atividades-meio do ensino; construção, conservação de creches e escolas. Ainda que possam se relacionar a atividades de ensino, determinadas despesas são consideradas pelo TCE-SP como impróprias porque se referem mais à área social.


Importante é que o efetivo respeito à legislação, que hoje é exigido dos municípios e do estado, traz como um dos resultados o aumento na oferta de vagas, atendendo, assim a um maior número de pessoas em suas faixas etárias nos diversos ciclos de ensino. Embora os gestores nem sempre se agradem das vinculações, que chamam de engessamento orçamentário, é forçoso concluir que se isto fosse um mal seria o que se poderia chamar de mal necessário, porque raras são as exceções aos governantes que se dispõem a aplicar nas áreas básicas, como educação, saúde e pesquisa.


Sem dúvida que os bons resultados havidos no ensino motivaram o legislador a fazer a vinculação também para a área da saúde, via Emenda Constitucional nº 29. Muito acertada essa posição, pois se com gastos obrigatórios por parte dos governos os serviços de saúde ainda deixam muito a desejar, que diria se ficassem inteiramente a critério dos governantes. A terceirização está hoje tão disseminada na administração pública que exige dos órgãos de controle muita atenção para impedir que ocorram em áreas indevidas.
O Plenário do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem decisão histórica sobre isto, quando examinou uma representação em sede de exame prévio e impediu que um município fizesse a terceirização de praticamente todos os seus serviços médico-odontológicos que estavam instalados e em funcionamento. É muito bem recebida, portanto, a obrigatoriedade de gastos mínimos obrigatórios também na saúde. É oportuno registrar que no Estado de São Paulo, além das vinculações para a saúde e ensino, há também destinação obrigatória de percentual do ICMS para a área da habitação, prestigiando a necessidade da população de baixa renda e para as universidades, possibilitando o fomento da pesquisa em várias áreas. Se com a obrigação de gastos mínimos têm-se deficiências na saúde, na educação e na pesquisa, que dirá se ficar a critério de cada governante.


Age, portanto, de forma correta o Legislativo quando aprova leis dessa natureza e ao órgão de controle externo incumbe adotar procedimentos de orientação e de fiscalização que culminem com o acompanhamento efetivo das ações dos governantes no cumprimento da legislação.
Vê-se, portanto, com preocupação a proposta de desvinculação, cabendo esperar que os parlamentares a analisem com cuidado e impeçam alterações de interesse do governo só prejuízo trarão à sociedade.

O autor é Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, autor do livro ‘O Controle Externo na Administração Pública’

(DCI, 2/9/2004, p. A-2)